II SA/Gl 1152/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Gminy Ożarowice z dnia 12 grudnia 2012 r. nr XIX/252/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżoną uchwałą z dnia 12 grudnia 2012 r. nr XIX/252/2012 Rada Gminy Ożarowice działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1966 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 391), oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i przeprowadzeniu konsultacji społecznych, przyjęła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ożarowice. Powyższa uchwała została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 31 stycznia 2013 r. Następnie w dniu 18 kwietnia 2013 r. Rada Gminy Ożarowice podjęła kolejną uchwałę w sprawie przyjęcia regulaminu, zaś w § 14 tejże uchwały, postanowiono o utracie mocy zaskarżonej uchwały z dnia 12 grudnia 2012 r. (Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 29 kwietnia 2013 r.). Skargę na uchwałę z dnia 12 grudnia 2012 r. wniósł pismem z dnia 30 lipca 2014 r. Prokurator Rejonowy w Tarnowskich Górach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, dotyczącej postanowień zawartych w § 3 ust. 6 - w zakresie wskazania 12-miesiecznego terminu na przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, § 3 ust. 10 - w zakresie usuwania nawisów (sopli) z okapów rynien i innych części obiektów znajdujących się na terenie nieruchomości, § 3 ust. 11 - w zakresie obowiązku oznaczania nieruchomości. Zdaniem Prokuratora, w zaskarżonym zakresie przedmiotowa uchwała zapadła bowiem z naruszeniem art. 4 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości..., bowiem przepisy te nie zawierają upoważnienia do nakładania tego rodzaju obowiązków na właściciela nieruchomości. Zatem Rada Gminy w Ożarowicach przekroczyła zakres delegacji ustawowej, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. Dla poparcia stanowiska Prokurator przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę Gmina Ożarowice wniosła o: 1) umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wobec uchylenia zaskarżonej uchwały przed wniesieniem skargi, a ewentualnie: 2) oddalenie skargi jako bezzasadnej wobec usunięcia uchwały z obrotu prawnego, 3) odrzucenia skargi z powodu braku poprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Gmina wyjaśniła, że zaskarżona uchwała weszła w życie w dniu 31 stycznia 2013 r. i obowiązywała zaledwie cztery miesiące oraz nie wywołała żadnych negatywnych skutków prawnych, gdyż na jej podstawie nie wydano żadnych decyzji administracyjnych. Jednakże pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. Prokurator podtrzymał skargę, bowiem uznał argumentację Gminy za nieistotną dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Nadto, w toku rozprawy sądowej, Prokurator dodatkowo rozszerzył żądanie skargi, domagając się ponadto stwierdzenia nieważności § 15 ust. 1 i 3 uchwały jako sprzecznego z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości... Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek w drodze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że obowiązek uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa nie dotyczy prokuratora, lecz jedynie podmiotów, wymienionych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Prokurator działając w obronie obiektywnie pojętego porządku prawnego, nie musi wykazać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez akt z zakresu administracji publicznej. Trafnie też wskazał skarżący w piśmie z dnia 8 stycznia 2015 r., że sam fakt utraty mocy zaskarżonej uchwały w wyniku podjęcia kolejnej uchwały oraz krótki okres jej obowiązywania i niewydanie na jej podstawie decyzji administracyjnej, nie czyni skargi bezzasadnej, ani też nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego, bądź odrzucenia skargi. Taki pogląd wyrażono w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 869/14 oraz z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt II OSK 2231/13, wskazując na zróżnicowanie skutków prawnych instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od jej wyeliminowania z obrotu prawnego w innych trybach. Stwierdzenie nieważności uchwały rodzi skutek ex tunc, co oznacza, że od samego początku akt nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego. Oznacza to bowiem, że przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania. Skład orzekający przychylając się do powyższych poglądów, uznał zatem, iż mimo utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały przed wniesieniem skargi i deklaracji gminy co do niewydania na jej podstawie decyzji administracyjnych, skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu, bowiem na podstawie zaskarżonej uchwały mogą być podjęte decyzje w przypadku stwierdzenia naruszenia jej postanowień w okresie jej obowiązywania. Sąd administracyjny podzielił też w pełni zarzuty i argumentację Prokuratora, podniesione w skardze, jak i w toku rozprawy sądowej co do naruszenia prawa. Z mocy art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, wyżej powołanej, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m. in. uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (pkt 1 lit. b) oraz wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (pkt 8). Z kolei obowiązki właścicieli nieruchomości reguluje przepis art. 5 ust. 1 ustawy. Trafnie podniósł zatem Prokurator, że nałożony na właścicieli obowiązek usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części obiektów znajdujących się na terenie nieruchomości (§ 3 ust. 10 uchwały), wykracza poza delegację ustawową, skoro przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, stanowi jedynie o częściach nieruchomości służących do użytku publicznego. W świetle art. 4 ust. 2 ustawy, brak też podstawy prawnej do nałożenia na właścicieli nieruchomości w drodze aktu prawa miejscowego obowiązku oznaczania nieruchomości numerem porządkowym i dbania o jego estetyczny i czytelny wygląd (§ 3 ust. 11 uchwały). Gdy zaś idzie o postanowienia § 3 ust. 6 uchwały, nakładające obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w terminie 12 miesięcy oraz określające inne obowiązki do czasu jej wybudowania, sąd administracyjny uznał, że przepis ten stanowi modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skoro ustawodawca określił zakres obowiązków właściciela nieruchomości oraz przewidział wyjątki, kiedy nie jest on zobowiązany do przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a mianowicie, gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomiczne nieuzasadniona, zaś wymogi techniczne zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków, określają w całości przepisy odrębne, regulowanie takich wymogów w drodze aktu prawa miejscowego wykracza poza delegację ustawową. Brak też podstawy prawnej w świetle art. 4 ust. 2 ustawy do określenia w regulaminie terminu wykonania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wreszcie, zasadnie Prokurator w toku rozprawy sądowej zakwestionował zapisy § 15 ust. 1 i 3 uchwały w zakresie nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji na terenie własnych nieruchomości na swój koszt oraz obciążenia właścicieli ferm drobiowych, zakładów przetwórstwa spożywczego, tuczarni, itp. obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni. Brak bowiem podstawy prawnej do określenia w drodze aktu prawnego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości... podmiotu zobligowanego do poniesienia kosztów deratyzacji. Co więcej, działając z urzędu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny stwierdził, że nawet przy uwzględnieniu treści § 15 ust. 2 uchwały, w którym określono częstotliwość i okres deratyzacji, Rozdział 8 - Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania, wbrew tytułowi nie wyczerpuje delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Nie jest zatem możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez wyeliminowanie jedynie części zapisu § 15 uchwały, bowiem akt prawa miejscowego nie zawiera obligatoryjnego, ustawowego elementu w postaci wyznaczenia przez organ gminy obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i nie określa terminów jej przeprowadzania. Wyliczenie takich obszarów nastąpiło jedynie przykładowo - poprzez użycie sformułowania "itp.", zaś ust. 2 § 15 nawiązuje do ust. 1, z którego z kolei wynika, że obowiązkowej deratyzacji podlega cały obszar gminy. Skoro sąd administracyjny władny jest jedynie do wyeliminowania aktu z obrotu prawnego w całości lub w części, zakwestionowanie jedynie § 15 ustawy, nie jest możliwe, gdyż skutkiem byłaby wadliwość całej uchwały jako pozbawionej obligatoryjnej części zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. W tym stanie rzeczy działając z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się konieczności do stwierdzenia nieważności uchwały w całości z uwagi na wyżej opisane naruszenie prawa. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, upływ roku od jej podjęcia nie stanowił przeszkody do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu (art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jednakże w sytuacji gdy uchwała została opublikowana i weszła w życie, brak było podstawy prawnej do wydania orzeczenia w trybie art. 152 p.p.s.a., o niewykonalności aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Dopiero prawomocny wyrok rodzić będzie skutek prawny i podlegać będzie również publikacji. sw