II GSK 1525/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1173/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasadza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. Spółki z o.o. w K. 300 (trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1173/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Katowicach z [...] stycznia 2014 r. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W dniu [...] listopada 2013 r., na autostradzie A4 w G., funkcjonariusze Policji zatrzymali do kontroli pojazd marki Volvo wraz z przyczepą, kierowany przez R. G. Na podstawie okazanych dokumentów stwierdzono, że kierujący wykonuje międzynarodowy transport drogowy rzeczy w imieniu i na rzecz A. Sp. z o.o. Kontrola ujawniła także, że kierowca posługiwał się kartą kierowcy, należącą do jego brata G. G. Stan faktyczny oraz zaznania R. G. zostały utrwalone w protokole kontroli. Nadto stwierdzono, że kierowca w okresie od [...] października 2013 r. godz. 23:15 do [...] października 2013 r. godz. 05:37 czasu CET/CEST przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godz. i 13 min. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godz. i 40 min. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach (dalej: WITD) decyzją z 27 stycznia 2014 r., na podstawie art. 92 a ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 i 4 w związku z l.p. 6.3.4 oraz l.p. 5.2. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 poz. 1414 ze zm., dalej u.t.d.), art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985r. ze zm., dalej: rozporządzenie nr 3821/85), nałożył na skarżącą: 1) karę pieniężną w wysokości 3.000 zł z tytułu używania tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców zgodnie z l.p. 6.3.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, 2) karę pieniężną w wysokości 550 zł z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut zgodnie z l.p. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Spółka wniosła odwołanie. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że kierowca przekroczył 4,5 godzinny dzienny czas prowadzenia pojazdu o 1 godzinę i 13 minut. Kierowca podczas kontroli nie okazał wydruków dających podstawę do zastosowania art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE.L. z 11 kwietnia 2006 r. s.1, dalej: rozporządzenie nr 561/2006). GITD podniósł, że kierowca może posiadać tylko jedną ważną kartą kierowcy i uprawniony jest do posługiwania się wyłącznie własną, imienną kartą kierowcy. Materiał zgromadzony w sprawie potwierdził, że w kontrolowanym okresie kierowca R. G. kierował pojazdem używając do rejestracji czasu pracy karty swojego brata G. G.. Ustalenia te potwierdził kierowca przesłuchany w charakterze świadka, co znalazło odzwierciedlenie w protokole z tej czynności. Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji, gdy karta kierowcy została wystawiona i przypisana do G. G., a faktycznie posługiwał się nią R. G., to doszło do używania jednej karty przez dwóch kierowców. W związku z tym nałożenie kary pieniężnej było zasadne. GITD podkreślił, że strona powinna przedłożyć dowody na okoliczność, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia lub, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek okoliczności, których spółka nie mogła przewidzieć. W tym zakresie nie jest wystarczające zakwestionowanie swojej odpowiedzialności. Organ odwoławczy zauważył, że prowadzenie właściwej kontroli pracy kierowców leży w interesie przedsiębiorcy, gdyż jego obowiązkiem jest prawidłowe zabezpieczenie, zorganizowanie zadania przewozowego, a następnie jego właściwa kontrola. W ocenie GITD spółka miała wpływ na stwierdzone naruszenia, bowiem gdyby przeprowadzono rutynową kontrolę danych znajdujących się w pamięci urządzenia rejestrującego, do naruszenia by nie doszło. Strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających właściwą organizację zadań przewozowych w sposób umożliwiający przestrzeganie przez kierowcę przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę na decyzję GITD wniesioną przez A. Sp. z o.o. W uzasadnieniu Sąd przedstawił unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do obowiązków organu administracji publicznej w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz uprawnień procesowych strony (art. 7, art. 8, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 78, art. 80 i art. 10 k.p.a.). W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, że w zawiadomieniu z [...] grudnia 2013 r. poinformowano skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego związanego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz wezwano do przedstawienia dowodów wskazujących na wystąpienie przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz, wymienionych w art. 92c ust. 1 u.t.d. Przedsiębiorcę pouczono również, że brak przedstawienia dowodów w terminie spowoduje wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Pismo zostało doręczone stronie [...] grudnia 2013 r. Spółka [...] grudnia 2013 r. przesłała dokumenty i pismo, w którym stwierdziła, że transport jest zorganizowany prawidłowo i nie może ona ponosić odpowiedzialności za działania niesubordynowanego kierowcy. Według strony do naruszenia doszło na skutek zdarzenia i okoliczności, których nie mogła ona przewidzieć. Skarżąca podniosła, że przewóz został tak zorganizowany, że kierowca miał wystarczająco dużo czasu, by dojechać z Oławy do bazy w Katowicach, nie łamiąc przepisów. Spółka wniosła o dodatkowe przesłuchanie kierowcy R. G. na wskazane okoliczności, bowiem był on przesłuchiwany przez Policjantów w Komisariacie Autostradowym Policji w G., zaraz po stwierdzeniu naruszeń, kiedy wobec spółki nie toczyło się żadne postępowanie. Chodziło zatem o wyjaśnienie dalszych kwestii, o których R. G. nie zeznawał, a które miałyby znaczenie dla ustalenia braku odpowiedzialności przewoźnika. Organy spółki w szczególności nie miały świadomości, że R. G. ma brata kierowcę, stąd nie można było przewidzieć użycia cudzej karty kierowcy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ zignorował wniosek dowodowy skarżącej i obciążył ją karą pieniężną uznając, że nie wykazała ona okoliczności, o których mowa w art. 92b i 92c u.t.d. WSA zauważył, że skarżąca nie miała możliwości wykazania wspomnianych okoliczności, gdyż organ z góry przesądził, że zgłoszony wniosek dowodowy nie ma w sprawie znaczenia. Sąd kwestionując to stanowisko zauważył, że organ uznał R. G. za ważnego świadka, włączył protokół z jego przesłuchania w poczet materiału dowodowego i na tym dowodzie oparł się wydając decyzję. Jednocześnie, ten sam organ uznał, że dalsze przesłuchanie (na wniosek skarżącej) R. G. nie ma znaczenia dla sprawy, mimo lakoniczności przesłuchania tego świadka. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ zadowolił się zeznaniami R. G. uzasadniającymi nałożenie kary pieniężnej, a jednocześnie arbitralnie nie dopuścił do uzupełnienia wypowiedzi świadka w zakresie, który mógłby powodować konieczność zmiany stanowiska organu i odstąpienia od nałożenia kary. Przedstawiony sposób postępowania zaakceptował też organ odwoławczy. Zdaniem Sądu, jeśli zeznania świadka R. G., były w ocenie organów na tyle istotnym dowodem, że powołano się na niego w decyzjach obu instancji, to należało dążyć do jego precyzyjnego przesłuchania. W sytuacji zaś, gdy skarżąca, w czasie przesłuchania świadka, nie była stroną postępowania i nie miała wpływu na treść zadawanych mu pytań, to miała prawo oczekiwać, że zostanie on przesłuchany ponownie. Było to o tyle istotne, ze protokół przesłuchania świadka jest bardzo lakoniczny. Do wypowiedzi świadka należało podchodzić szczególnie wnikliwie z uwagi na to, że świadek ten w czasie przesłuchania podlegał odpowiedzialności za naruszenie przepisów i mógł umniejszać swoją odpowiedzialność, przerzucając ją częściowo np. na skarżącą. WSA zauważył także, że R. G. nie był szczegółowo przesłuchiwany pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 92b i 92c u.t.d. W ocenie Sądu, jeżeli teza dowodowa wskazana przez stronę jest szersza niż dotychczasowa wypowiedź osoby przesłuchanej, to wniosek dowodowy powinien być potraktowany z należytą uwagą. Jest to o tyle istotne, że na etapie kontroli, wobec braku dokumentacji dotyczącej sposobu organizacji pracy i zatrudnienia kierowców nie jest możliwe rzetelne przesłuchanie świadka na te okoliczności. W związku z tym Sąd uznał za nieuprawnione stanowisko organów, że jeżeli świadek został już raz przesłuchany, to protokół z takiej czynności był wystarczającym dowodem w sprawie. W ten sposób, zdaniem WSA, uniemożliwiono skarżącej obronę jej praw. WSA zwrócił uwagę, że kontrola została przeprowadzona [...] listopada 2013 r., a posługiwanie się cudzą kartą kierowcy podczas jazdy miało mieć miejsce także [...], [...] i [...] października 2013 r. (s. 7 decyzji GITD). W tym czasie skarżąca nie miała jeszcze obowiązku wczytania danych z tachografu cyfrowego, nie minął bowiem wyznaczony termin 90 dni do dokonania tej czynności (art. 1 ust. 3 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców - Dz. U. L 168 z 2 lipca 2010 r., str. 16; §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych – Dz. U. z 2007 r., nr 159, poz. 1128 ze zm.). Spółka mogła zatem wtedy jeszcze nie wiedzieć o tego rodzaju nieprawidłowościach, a przez to nie podjęła działań zapobiegających powtarzaniu się podobnych sytuacji. Wobec powyższego Sąd zalecił, by w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ ponownie przesłuchał R. G. na okoliczności podane przez skarżącą, zapewniając jej realny i czynny udział w postępowaniu. Następnie rzeczą organu będzie dokonanie obiektywnej oceny stanu faktycznego, również pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 92b i 92c u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej konstatacji, że organ działał arbitralnie i nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przejawiającej się w uznaniu, że organ nie wyjaśnił dokładnie czy naruszenie w postaci używania tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców nie mieściło się w okolicznościach przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d. (w szczególności poprzez brak przesłuchania na wymienioną okoliczności po raz kolejny kontrolowanego kierowcy), podczas gdy art. 92b u.t.d. odnosi się wyłącznie do naruszeń w zakresie przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku kierowcy, nie odnajdując zastosowania do obsługi i użytkowania urządzeń rejestrujących, natomiast organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do przesłanek egzoneracyjnych wskazanych w art. 92c u.t.d., (jak i przesłanek wskazanych w art. 92b u.t.d. odnośnie stwierdzonego naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy) i wyjaśnił dlaczego nie widzi podstaw dla ich uwzględnienia (strona 5 in fine do strony 12 uzasadnienia uchylonej decyzji), zwłaszcza wobec treści zeznań kierowcy, który przesłuchany do protokołu kontroli pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań wskazał, że fakt posługiwania się kartą innego kierowcy spowodowany był brakiem czasu na dojazd do miejsca docelowego, natomiast w dniu kontroli kierowca około godziny 20:00 zorientował się, iż zabraknie mu czasu dozwolonej jazdy na pokonanie trasy do siedziby przedsiębiorstwa spółki, na rzecz której wykonywał zadanie przewozowe, i z tego powodu zamienił swą kartę kierowcy na kartę G. G. (karta 14 akt sprawy) - z uwagi na powyższe ponowne przesłuchanie kierowcy w zakresie okoliczności i powodów zaistnienia naruszenia (wobec jego uprzedniego przesłuchania także i na tą okoliczność) było bezcelowe i dotyczyłoby okoliczności już w sprawie stwierdzonych, przy czym nie ma podstaw dla uznania tezy Sądu pierwszej instancji, że świadek mógł umniejszać swą odpowiedzialność, przerzucając ją częściowo np. na skarżącą Spółkę, nie mogą także zostać przyjęte próby deprecjonowania zeznań świadka z uwagi na okoliczność, że jego przesłuchanie nastąpiło przez funkcjonariuszy Policji, nie natomiast Inspekcji oraz błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że powyższe normy prawne ciężarem dowodu na okoliczności objęte hipotezą art. 92c ust. 1 i art. 92b ust. 1 u.t.d. obarczają organ, a w rezultacie uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, bowiem nie przeprowadził dowodów na okoliczności objęte treścią wymienionych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy to przedsiębiorca winien wykazać, że nie miał wpływu na powstanie naruszeń lub też w sprawie wystąpiły zdarzenia, których nie mógł przewidzieć, czego w sprawie nie uczynił; 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym uznaniu przez Sąd, że stawiając skarżącemu zarzut wykonywania transportu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy, nie uwzględniono wniosków dowodowych zmierzających do wykazania przesłanek, o których mowa w art. 92b i 92c u.t.d. w postaci wniosku strony o ponowne przesłuchanie kontrolowanego kierowcy, podczas gdy organ w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania wobec strony z [...] grudnia 2013 r. pouczył stronę o treści przepisów na podstawie których skarżący mógł uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie i wezwał stronę do wykazania czy w sprawie zaistniały takie okoliczności, wobec szczegółowego odniesienia się do argumentacji skarżącego i wyjaśnienia faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których oparł swe rozstrzygnięcie oraz powodów dla których nie uznał argumentacji strony, wskazującej na brak jej wpływu na powstałe naruszenia lub niemożność przewidzenia przez nią zdarzeń lub okoliczności powodujących uchybienia (strona 5 in flne do strony 12 uzasadnienia uchylonej decyzji) i wobec niebudzącej wątpliwości treści zeznań kontrolowanego kierowcy, które potwierdzały tak sam fakt stwierdzonego naruszenia, jak i przyczynę jego powstania tj. brak czasu na dojazd do bazy - docelowego miejsca zakończenia zadania przewozowego wykonywanego na rzecz strony postępowania, co musiało doprowadzić do przekroczenia czasu jazdy, wymaganych przerw lub odpoczynków, względnie popchnąć kierowcę (wobec chęci nie wykazania tych naruszeń na własnej karcie) do dopuszczenia się naruszenia rejestrowania swych aktywności na karcie innego kierowcy (przy czym bez znaczenia jest okoliczność, iż karta należała do brata kierowcy), co wyklucza w rezultacie możliwość wyłączenia odpowiedzialności strony za dopuszczenie do powstania naruszeń na skutek obarczania kierowcy kolejnymi zadaniami transportowymi, uniemożliwiającymi uczynienie przez kierującego zadość normom prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i odpoczynków, przy czym nie do zaakceptowania jest teza Sądu pierwszej instancji, że wobec posługiwania się cudzą kartą kierowcy podczas jazdy także [...], [...] i [...] października 2013 r. i wobec okoliczności, że w tym czasie przedsiębiorca nie miał jeszcze obowiązku wczytania danych z tachografu cyfrowego, (nie minął bowiem wyznaczony termin 90 dni do dokonania tej czynności) spółka mogła wtedy jeszcze nie wiedzieć o tego rodzaju nieprawidłowościach, podczas gdy na skarżącym ciąży obowiązek bieżącej kontroli i dbałości o przestrzeganie przez kierowców norm prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i odpoczynków oraz doraźna analiza dokumentacji z tym związanej, która winna być prowadzona na bieżąco, nie natomiast raz na 90 dni, jak sugeruje Sąd, przy tego rodzaju kontroli naruszenia zostałyby ujawnione znacznie wcześniej (czym wyeliminowano by kolejne uchybienia), nie natomiast dopiero w wyniku kontroli Inspekcji i nie bez znaczenia jest fakt, że termin raz na 90 dni dotyczy obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego, natomiast obowiązek wczytywania danych z karty kierowcy (która to czynność także ujawniłaby nieprawidłowości) musi być dokonywane raz na 30 dni, przy czym uchybienie tym obowiązkom stanowi odrębne naruszenia, za które ustawodawca przewidział oddzielne kary pieniężne i nie wyłącza obowiązku bieżącej kontroli czasu pracy kierowców; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 92b ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że norma ta może znaleźć zastosowanie także do naruszeń dotyczących stosowania urządzeń rejestrujących - tachografów, podczas gdy treść art. 92b ust. 1 u.t.d. jest jednoznaczna i nie pozostawia wątpliwości, że jej hipoteza odnosi się wyłącznie do naruszeń w zakresie przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku kierowcy, a jako przepis o charakterze wyjątkowym nie może być w żadnym razie interpretowana w sposób rozszerzający; - art. 92c ust. 1 u.t.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w dopuszczeniu możliwości ewentualnego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, uzależniając to od dodatkowych ustaleń faktycznych, wobec okoliczności, że skarżący (pomimo jego stosownego pouczenie o treści wymienionego przepisu już w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego z [...] grudnia 2013 r.) nie wykazał za pomocą dowodów w szczególności listów przewozowych, zleceń transportowych, że nakładanie na kierowcę kolejnych zadań przewozowych umożliwiło mu przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie norm prowadzenia pojazdów, odbierania wymaganych przerw i odpoczynków i tym samym kierowca nie musiał ukrywać swych aktywności dopuszczając się naruszenia ich rejestrowania na karcie innego kierowcy, natomiast sam kierowca przesłuchany w charakterze świadka wskazał, że właśnie chęć dojazdu do bazy przedsiębiorstwa strony - miejsca docelowego ukończenia wykonywanego na rzecz strony zadania przewozowego przymusiło go do rejestracji swych aktywności na cudzej karcie kierowcy, co wyklucza w rezultacie możliwość zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. A. Sp. z o.o. w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę wniesioną przez A. Sp. z o.o. uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji uznały bowiem za zbędne przeprowadzenie zgłoszonego przez stronę dowodu z zeznania świadka R. G. na okoliczności zaistnienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność skarżącej. Zdaniem organów, w sytuacji gdy świadek został przesłuchany w ramach przeprowadzonej kontroli i przedstawił okoliczności związane z wykonywanym przewozem to ponowne jego przesłuchanie jest niecelowe. Jednocześnie organy uznały, że spółka nie przedstawiła dowodów uzasadniających przyjęcie, że jako podmiot wykonujący kontrolowany przewóz nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. W ocenie Sądu, takie działanie organów miało charakter arbitralny i pozbawiło skarżącą możliwości obrony swych praw. Skarżący organ upatrywał zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy nie podjęły niezbędnych działań w celu wyjaśnienia w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, oraz że zaniechały przeprowadzenie dowodu zgłoszonego przez stronę na okoliczność, że w sprawie zachodziły podstawy do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenia, których dopuścił się kierujący pojazdem. Przystępując do oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wymienione zostały następujące przepisy: art. 4 pkt 22 lit. h), art. 92a, art. 92b, art. 93c u.t.d., lp. 5.2 i lp. 6.3.4. załącznika nr 3 do tej ustawy, art. 7 i art. 10 rozporządzenia nr 561/2006) oraz art. 13 i art. 15 rozporządzenia nr 3821/85 Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie, przy czym suma kar pieniężnych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 10 000 złotych (art. 92a ust. 2 u.t.d.). Co do zasady odpowiedzialność za działalność podmiotu wykonującego przewozy drogowe zawsze ponosi ten podmiot i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej i to niezależnie od stosunku prawnego ich łączącego. Podkreślenia przy tym wymaga, że odpowiedzialność przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, za czyny osób wykonujących transport drogowy w jego imieniu nie jest odpowiedzialnością nieograniczoną. W ustawie o transporcie drogowym przewidziano możliwość obalenia domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy. Podmiot wykonujący transport drogowy może zwolnić się z odpowiedzialności za działania osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności, jeżeli spełnione zostaną przesłanki wymienione w art. 92b i art. 93c u.t.d. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2002 r., P 12/01 podkreślił, że obiektywna koncepcja odpowiedzialności administracyjnej nie jest odpowiedzialnością absolutną, co oznacza, że naruszający przepisy może uwolnić się od odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Pogląd ten zachowuje aktualność na gruncie ustawy o transporcie drogowym, w której, jak już wspomniano, przewidziano możliwość zwolnienia się przez podmiot wykonujący przewozy drogowe od odpowiedzialności administracyjnej jeżeli zaistnieją określone w ustawie okoliczności. Przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy uregulowane zostały w art. 92b ust. 1 lit. a–c i pkt 2 oraz w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepis art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a–c i pkt 2 stanowi, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia nr 561/2006, b) rozporządzenia nr 3821/85, c) umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie z dnia 1 lipca 1970 r., 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Za naruszenia przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń (art. 92b ust. 2 u.t.d.). Natomiast art. 92c ust. 1 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ lub. 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Treść powołanych przepisów wskazuje, że warunkiem wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, jest wykazanie zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiających i egzekwujących od osób wykonujących transport w imieniu na rzecz przedsiębiorcy, przepisów prawa. Podnieść należy, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest takie zapewnienie organizacji pracy, aby wykonujący w jego imieniu i na jego rzecz pracownicy mogli przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. W zależności od rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej ustawodawca obciąża różnorakimi obowiązkami przedsiębiorcę, który winien się wykazać dbałością o osiągnięcie zamierzonego celu. Do tych obowiązków zalicza się m.in. obowiązek sprawowania nadzoru nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. Zakres tych obowiązków jest ściśle związany z rodzajem prowadzonej działalności. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę. Wyrazem tego jest m.in. art. 10 ust. 2 i ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 561/2006, które nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowcom oraz wydawania poleceń i przeprowadzania regularnych kontroli, tak aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 marca 2008 r., SK 75/06, wypowiadając się o określonych w ustawie o transporcie drogowym obowiązkach przedsiębiorcy wskazał, że zmierzają one do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Na gruncie art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a–c i pkt 2 u.t.d. przedsiębiorca nie odpowie za naruszenie przepisów ustawy przez osoby wykonujące na jego rzecz transport drogowy, jeżeli zostanie wykazane, że zorganizował i zdyscyplinował pracę przedsiębiorstwa, w sposób, który zapewniał tym osobom wykonywanie tego przewozu zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Jeżeli natomiast chodzi o przesłankę wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy określoną w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., należy zauważyć, że powołany przepis stanowi ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów. Przepis ten reguluje zatem tego rodzaju sytuację, w której doszło do naruszenia przepisów, jednakże nastąpiło ono wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot realizujący przewóz nie mógł przewidzieć. Na tle omawianych regulacji pojawia się zagadnienie ciężaru dowodu. Problematyka ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, także w stanie prawnym obowiązującym do 1 stycznia 2012 r., gdy przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenia przepisów ustawy przez osoby wykonujące transport na rzecz i w imieniu tego przedsiębiorcy uregulowane były w art. 92a ust. 4 i ust. 5 oraz w art. 93 ust. 7 u.t.d. Według powołanych przepisów przedsiębiorca nie odpowiadał za stwierdzone w trakcie kontroli drogowej naruszenia, określone w art. 92a ust. 1 u.t.d. (dotyczące posiadania wymaganych dokumentów, czasu pracy kierowców, używania urządzeń rejestrujących), jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazywały, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Przy czym przepis art. 92a ust. 5 u.t.d. wyłączał możliwość zastosowania przepisu ust. 4 w sytuacji, gdy stwierdzone naruszenia miały charakter rażący, a w szczególności zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego lub zostały popełnione wielokrotnie. W myśl art. 93 ust. 7 u.t.d. włączenie odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy następowało w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów. Chodziło więc o tego rodzaju sytuację, w której doszło do naruszenia przepisów, jednakże nastąpiło ono wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot realizujący przewóz nie mógł przewidzieć. W okresie obowiązywania omawianej regulacji prawnej w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd, że okoliczności objęte hipotezą art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z wymienionych przepisów, w postaci uwolnienia go od odpowiedzialności za naruszenie prawa przez kierowcę ( np. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 989/08, wyrok z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 716/10). W wyroku z 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 214/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na gruncie przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. wykazanie zaistnienia zdarzeń lub okoliczności, których przedsiębiorca wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, a które były przyczyną naruszenia przepisów sankcjonowanych karą pieniężną, a także przedłożenie stosownych dowodów na tę okoliczność obciążą przedsiębiorcę, nie zaś organ, tym bardziej w sytuacji, gdy kontrolowany przedsiębiorca podpisał bez zastrzeżeń protokół i nie wnosił o uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. W glosie do tego wyroku (Konrad Łuczak glosa do wyroku NSA z 17 kwietnia 2013 r. II GSK 214/12, OSP 2014, z. 10, poz. 97) jej autor krytycznie odniósł się do stanowiska NSA, podnosząc, że art. 93 ust. 7 u.t.d. wyraża ciężar dowodu w ujęciu materialnym, nie odnosi się natomiast do kwestii procesowych, w szczególności nie uchyla obowiązków organu administracji publicznej wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Glosator zauważył, że "Pojęcie ciężaru dowodu w ujęciu procesowym może zostać użyte w mocnym, albo w słabym sensie. Stwierdzenie, że na podstawie przepisów prawa obowiązek przedstawienia dowodów spoczywa na określonym podmiocie, to mocna postać ciężaru dowodu. Słaba z kolei występuje wtedy, gdy brak takiego obowiązku, ale w interesie danego podmiotu leży dostarczenie dowodów. W stosunku do organu administracyjnego prowadzącego jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, można sensownie mówić tylko o mocnej, a nie słabej wersji ciężaru dowodu, ponieważ nie reprezentuje on w postępowaniu własnego interesu, który chroniłby w poszczególnych etapach postępowania lub poprzez treść decyzji administracyjnej. Tu wchodzi w grę jedynie obowiązek, wyrażony wprost w art. 7 i 77 k.p.a. Nieco inaczej przedstawia się kwestia mocnego i słabego użycia pojęcia ciężaru dowodu wobec strony postępowania. Jeżeli zgodnie z przepisem szczególnym, strona ma obowiązek dostarczyć dowody, to jest oczywiste, że chodzi o mocne użycie omawianego pojęcia. W przypadku, gdy taki obowiązek nie został nałożony na stronę, to posiada ona uprawnienie – zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. - do przedstawienia dowodów, z którego może skorzystać np. pod wpływem dążenia do ochrony swojego interesu prawnego. Stanowi to przejaw relacji funkcjonalnej pomiędzy materialnym a formalnym aspektem ciężaru dowodu. Oparcie się na przedstawionym rozróżnieniu, umożliwia pojęciowe uporządkowanie kwestii procesowego ciężaru dowodu w kontekście stanu faktycznego zawartego w art. 93 ust. 7 u.t.d. W wersji mocnej, wiąże on organ administracyjny na podstawie art. 7 i 77 k.p.a. W wersji słabej i tylko słabej obejmuje stronę postępowania, bowiem art. 93 ust. 7 nie nałożył na nią obowiązku przedstawienia dowodów. Relacja między nimi układa się w ten sposób, że omawiane uprawnienie strony, bez względu na to, czy z niego skorzystała, czy też nie, nie wyłącza automatycznie obowiązków organu administracyjnego w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. W postępowaniu dowodowym uregulowanym w k.p.a. obowiązuje zasada stanowiąca, że podejmowanie wszelkich czynności zmierzających do zebrania dowodów to obligatoryjne zadanie organu administracyjnego (art. 7 i 77 k.p.a.). Wśród przepisów k.p.a. nie znajdują się od niej tego rodzaju odstępstwa, które nakładają na stronę obowiązek przedstawienia dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. (...) Przede wszystkim ograniczenie, a tym bardziej wyłączenie rzeczowej zasady musi być wyrażone w sposób bezpośredni i jednoznaczny, nie budzący wątpliwości. Warunków tych nie spełnia konstrukcja art. 93 ust. 7 u.t.d., ponieważ brak w nim jakiejkolwiek wzmianki o procesowym ciężarze dowodu odniesionym do strony. Jednakże wprowadzenie, z naruszeniem literalnego znaczenia przepisu, wyjątku od zasady niezależnie, czy zakwalifikowane jako wykładnia rozszerzająca, czy też jako decyzja prawotwórcza, będzie wyjątkowo dopuszczalne pod warunkiem, że przemawiają za tym szczególnie mocne argumenty." Zdaniem autora glosy przeciwko tezie i argumentacji NSA o związaniu strony procesowym ciężarem dowodu w sensie mocnym co do faktów skutkujących wyłączeniem nałożenia kary pieniężnej, przemawiają nie tylko rozwiązania procesowe bezpośrednio regulujące czynności dowodowe organu administracyjnego – art. 7 i 77 k.p.a. – ale również główne założenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przede wszystkim konieczności ustalenia granic rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a także zasady prawdy obiektywnej. Ponadto glosator podniósł, że nawet wówczas gdy organ administracyjny prowadzący postępowanie nie posiada żadnych informacji o faktach wyłączających zastosowanie sankcji administracyjnej istnieje możliwość prowadzenia postępowania przy respektowaniu wymienionych zasad. Brak informacji o faktach wyłączających zastosowanie sankcji administracyjnej nie stanowi przeszkody trwałej, lecz tymczasową i najczęściej możliwą do usunięcia. W celu jej przezwyciężenia organ może wykorzystać środki procesowe określone w k.p.a., jak np. wezwać stronę do złożenia wyjaśnień, przeprowadzić rozprawę administracyjną, a nawet oprzeć swoje działania bezpośrednio na zasadzie informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw lub obowiązków. Wynik tych czynności albo da podstawę do zbierania dowodów, albo nie. Dopiero w tej drugiej sytuacji faktyczne uwarunkowania stworzą istotną i nieusuwalną przeszkodę dla pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej, a więc uzasadnią wydanie rozstrzygnięcia o wymierzeniu sankcji administracyjnej. Wykluczony zatem będzie zarzut naruszenia tej zasady przez organ administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko przedstawione w omawianej glosie i stwierdza, że jest ono w pełni aktualne w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. W związku z tym należy przyjąć, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym jest również wyjaśnienie, czy zachodzą podstawy do zastosowania przepisów wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz. Przeprowadzenie czynności w postępowaniu wyjaśniającym w omawianym zakresie jest konieczne, gdyż w przeciwnym wypadku nie będzie podstaw do uznania, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została wydana po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), na podstawie materiału dowodowego, który został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony (art. 77 § 1 k.p.a.). W sytuacji gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, strona wnosi o przeprowadzenie dowodu, który jej zdaniem pozwoli na ustalenie, że zaistniały podstawy wyłączenia jej odpowiedzialności, to odmowa uwzględnienia wniosku strony, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że skarżąca nie wykazała istnienia okoliczności zwalniających ją z odpowiedzialności stanowi naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a., które jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka R. G. została uzasadniona tym, że świadek został już przesłuchany podczas kontroli, która miała miejsce [...] listopada 2013 r. Podana przez organy przyczyna nieuwzględnienia wniosku dowodowego złożonego przez stronę nie uwzględnia jednak tej istotnej okoliczności, że przesłuchanie R. G. w trakcie czynności kontrolnych nie obejmowało okoliczności, na które powoływała się skarżąca. Jeżeli więc ponowne przesłuchanie świadka miało obejmować kwestie, co do których świadek jeszcze nie wypowiadał się, to nie można było z góry zakładać, tak jak uczyniły to organy obu instancji, że przeprowadzenie tego dowodu jest zbędne. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, to jest art. 92b ust. 1 u.t.d. przez jego błędną wykładnię oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, stwierdzić należy, że są one oczywiście niesłuszne. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie interpretował art. 92b ust. 1 u.t.d., a wobec tego zarzut naruszenia powołanego przepisu polegający na jego błędnej wykładni w istocie nie nawiązuje do stanowiska przyjętego przez WSA. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 92c ust. 1 u.t.d. nie mógł być naruszony w sposób opisany w skardze kasacyjnej, gdyż wobec stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, kontrola zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie poszanowania prawa materialnego byłaby przedwczesna. Ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego przez organ administracji publicznej, a w istocie do tego w analizowanym przypadku sprowadzać się mogło stosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, jest możliwa tylko wówczas, gdy ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).