I OSK 1765/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...], Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1568/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K.-J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K.-J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K.-J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 roku sygn. akt II SA/Kr 1568/14 po rozpoznaniu skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K.-J. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] i [...] oraz części działki [...] położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] byłej gminy katastralnej B. F., na rzecz [...] S.A. w K. w likwidacji. Organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K. – P. Wydział Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1976 r. nr [...], bowiem była niezbędna pod przebudowę ulicy Z. odcinek I, zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z [...] grudnia 1971 r. nr [...]. Z uwagi na ogólnie określony cel wywłaszczenia organ I instancji dokonał konkretyzacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości opierając się na dowodach z dokumentów w postaci projektu technicznego – planu szczegółowego dla obiektu ul. Z. w K. z 1972 r. (dalej: projekt techniczny) oraz projektu uporządkowania terenu wokół pawilonu [...] w B. F., zatwierdzonego pismem z [...] lutego 1979 r. nr [...]. W szczególności na podstawie wskazanych projektów organ I instancji ustalił, iż w obszarze nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot planowano budowę asfaltowych alejek w układzie promienistym, połączonych z zaprojektowanym przejściem podziemnym pod ulicą Z. Przestrzenie pomiędzy alejkami miały wypełnić zielone wysepki. Organ pozyskał ponadto z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie dowód w postaci zdjęcia lotniczego przedmiotowego terenu, przedstawiającego teren nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot według stanu na 4 maja 1982 r., z którego wynika, że w tym okresie na przedmiotowej nieruchomości funkcjonował układ zaprojektowanych alejek asfaltowych połączonych z przejściem podziemnym pod ul. Z. Alejki asfaltowe oraz zielone wysepki pomiędzy nimi zostały zrealizowane m.in. na objętych wnioskiem działkach nr [...] i nr [...] oraz części działki nr [...]. Zdaniem organu I instancji ustalenia poczynione w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym świadczą o tym, iż przedmiotowej nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2014 r. 518 ze zm., dalej: u.g.n.) Odwołanie od tej decyzji złożyła [...] S.A. w likwidacji z siedzibą w K., zarzucając organowi I instancji w szczególności nieprawidłowe określenie celu, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość, poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż stworzenie na jej obszarze placu handlowego stanowi realizację celu wywłaszczenia określonego w decyzji jako przebudowa ulicy Z. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że analiza pozyskanego przez organ I instancji projektu technicznego, na którym przedstawiono m.in. "zakres robót w odc. I-II" planowanej przebudowy ulicy Z., potwierdza poczynione przez ten organ ustalenia, iż w obszarze nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot planowano budowę asfaltowych alejek w układzie promienistym, w sąsiedztwie których zaprojektowano przejście podziemne pod ulicą Z. Teren ten znajdował się pomiędzy pętlą tramwajową oraz zajezdnią autobusową w B. F. Omawiany projekt został opracowany w dacie poprzedzającej wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości i jest niewątpliwie związany z inwestycją stanowiącą podstawę jej wywłaszczenia, wobec czego zdaniem Wojewody należało pozytywnie ocenić przydatność dowodową tego opracowania dla potrzeb koniecznego doprecyzowania celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie. Opisany wyżej stan zagospodarowania spornej nieruchomości potwierdza również pozyskane przez organ I instancji zdjęcie lotnicze z 1982 r., na którym widoczny jest teren spornej nieruchomości z istniejącymi alejkami w układzie promienistym oraz jego otoczenie. Organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające uznać należy za wyczerpujące, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest co do zasady prawidłowe. W ocenie tego organu zgromadzony w niniejszej sprawie przez Starostę materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a więc nie można odmówić słuszności konstatacji zawartej w zaskarżonej decyzji, iż nieruchomości tej nie można uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy i konieczny doprecyzował cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości określony ogólnie jako przebudowa ulicy Z. odcinek I. Ponadto w sposób szczegółowy wykazane zostało, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wykorzystana zgodnie z prawidłowo doprecyzowanym celem wywłaszczenia. Wobec powyższego nie ma znaczenia podnoszona w odwołaniu okoliczność wykorzystywania aktualnie przedmiotowej nieruchomości jako placu handlowego. Nadto organ odwoławczy wskazał, że nie można zgodzić się z poglądem, iż zrealizowanie celu wywłaszczenia oraz jednocześnie z nim lub następnie jeszcze innych obiektów miałoby świadczyć o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, mającej co do zasady miejsce w sytuacji niedochowania terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., czy też w razie zrealizowania zaraz po wywłaszczeniu inwestycji całkowicie innej niż planowana. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Spółka Akcyjna, zarzucając jej w szczególności naruszenie art. 7, 77 § 1 art. 80 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. Wskazała przy tym na błędne i dokonane z naruszeniem zasady ścisłej interpretacji celu wywłaszczenia uznanie, iż w ramach tego celu mieścić się mogły inwestycje nie polegające na przebudowie ulicy, tj. budowa placu z pawilonami handlowymi, podczas gdy cel wywłaszczenia należy rozumieć ściśle, a przebudowa ulicy to pojęcie, które należy wiązać z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na przebudowę ulicy, a nie innych obiektów. Zdaniem skarżącej spółki z żadnego dowodu nie wynika, że budowa alejek asfaltowych położonych w innym miejscu niż ulica objęta była przedmiotową inwestycją (sam Wojewoda ustalił, że przywołane dokumenty dotyczą inwestycji w jakiś sposób związanej z inwestycją w postaci przebudowy ulicy Z., a nie samej przebudowy ulicy Z.). W ocenie spółki powyższe spostrzeżenia dotyczą też projektu zieleni. Ponadto zwrócono uwagę na nieuwzględnienie przez organ odwoławczy, iż na zdjęciu lotniczym z 1982 r. (a zatem w okresie 5 lat po wywłaszczeniu) na wywłaszczonych nieruchomościach znajdowały się pawilony usługowo-handlowe, które zostały zrealizowane zaraz po wywłaszczeniu. Okoliczność ta potwierdza zaś zdaniem spółki, iż wywłaszczone nieruchomości nie zostały wówczas wykorzystane na cel wywłaszczenia, lecz na inny cel. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że organy administracyjne w niniejszej sprawie nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności i z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że organy wydały decyzje przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu okolicznością o podstawowym znaczeniu w niniejszej sprawie, która winna być wyjaśniona i ustalona w pierwszej kolejności przez organy administracyjne, jest określenie zakresu budowy lub przebudowy odcinka I - ul. Z. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że znajdujący się w aktach sprawy projekt techniczny, który stanowił podstawę ustaleń organów, jest mało czytelną kopią i tak naprawdę nie wiadomo, czy określa obszar przebudowy odcinka I - ul. Z., skoro w tym zakresie konkretnych ustaleń nie poczyniono. W aktach zalega także mapa przedstawiająca projekt uporządkowania terenu wokół pawilonu [...] w B. F., co może z kolei wskazywać, iż teren stanowiący przedmiot wniosku o zwrot objęty był właśnie tym projektem, a jeśli tak, to nie jest to cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie Sądu I instancji wymaga także pogłębionej analizy znajdująca się w aktach administracyjnych decyzja z [...] grudnia 1971 r. zatwierdzająca plan realizacyjny przebudowy ul. Z. w K. odcinek I i II pod względem urbanistyczno-architektonicznym, gdyż samego projektu realizacyjnego przebudowy ul. Z. nie odnaleziono. W decyzji tej w pkt 4 nakazano w następnej fazie projektu opracować projekt zieleni, zaznaczając, że wymaga on dodatkowego zatwierdzenia przez WBUiA. Oznacza to, że decyzja z [...] grudnia 1971 r. nie zatwierdzała projektu zieleni. Decyzja ta zatwierdzała plan realizacyjny przebudowy ul. Z. łącznie z projektami: drogowym, pętli w B. F., stacji przy ul. F., projektem przebudowy kina [...] w związku z poszerzeniem ulicy, projektem kanalizacji, wodociągu, gazu, projektem tramwajowym (część trakcyjna i sieciowa), projektem teletechnicznym i elektrycznym. Żaden z tych projektów nie dotyczył projektu zieleni czy też nawet szerzej – komunikacji pieszej w tym obszarze. Skoro niewątpliwie cel wywłaszczenia podlega wykładni ścisłej, a w przedmiotowej sprawie decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r. stanowi, że celem tym jest budowa względnie przebudowa ulicy zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, ale decyzja nie obejmuje celu, na który nieruchomość przeznaczono (np. nie obejmuje projektu zieleni, czy też komunikacji pieszej pomiędzy poszczególnymi obiektami) to trudno zdaniem Sądu I instancji uznać, aby realizacja alejek asfaltowych przedzielonych "zielonymi wysepkami" była celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji z 1976 r. w związku z projektem realizacyjnym zatwierdzonym w 1971 r. Sąd uznał, że w tym zakresie ustalenia organów są nieprawidłowe. Wskazał, że mapa, na którą powołują się organy, jest dowodem tylko i wyłącznie na to, że alejki te były w tej okolicy przewidywane, co jeszcze nie oznacza, że mieszczą się w celu wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Podniósł także, że z uwagi na obecny sposób zagospodarowania terenu wątpliwym jest czy rzeczywiście wszystkie działki objęte wnioskiem o zwrot znajdują się w pasie drogowym. To jednak winny ustalić i ocenić organy administracji. W ocenie Sądu I instancji rację ma skarżący, iż wybudowanie pawilonów handlowych lub komunikacji pieszej do nich, nie stanowi celu wywłaszczenia jakim była budowa lub przebudowa ul. Z. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Wojewoda [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z właściwymi normami. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do konkretnych zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę oraz stanowiska organu zawartego w zawartego w zaskarżonej decyzji, w tym zwłaszcza w zakresie rozumienia celu wywłaszczenia na dzień jego dokonywania, a także do nieodniesienia się do braku zaistnienia przesłanek orzekania o zwrocie jako niespełniającego wymogów dostatecznego, wyczerpującego i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego wyroku, jak i zawierającego ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które w istocie zastępują (poprzez ich merytoryczne ukierunkowanie) rozstrzygnięcie sprawy. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano jeszcze na naruszenie "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w oparciu o błędne ustalenie i przyjęcie, że organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem tych przepisów, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonych decyzji, co nie miało miejsca oraz niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd, iż w sprawie powinny znaleźć zastosowanie także przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia nieruchomości, tj. m. in. art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, dalej: p.b.), art. 29 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47 ze zm., dalej: u.p.p.), § 27 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 roku w sprawie planów realizacyjnych (M.P. Nr 48, poz. 373, dalej: zarządzenie), jak i zapisów § 21 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, dalej: rozporządzenie) jako właściwych dla oceny celu wywłaszczenia. Wojewoda zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd obowiązujących w dacie wywłaszczenia i orzekania o zatwierdzeniu planu realizacyjnego obowiązujących wówczas przepisów wskazujących na zawieranie się budowy alejek asfaltowych oraz zieleni w celu wywłaszczenia, określonego decyzją z dnia [...] maja 1976 r. tj. m. in. art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 21 p.b., art. 29 u.p.p., § 27 zarządzenia, jak i zapisów § 21 pkt 1 rozporządzenia oraz naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 w związku z art. 140 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, błędną wykładnię oraz błędną kontrolę zaskarżonych decyzji, a tym samym poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na wadliwym założeniu niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, jak i nieuzasadnionym przyjęciu niedostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania materiału dowodowego uzasadniającego uchylenie zaskarżonych decyzji. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesiono także naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku określenia celu wywłaszczenia w sposób ogólnikowy nie jest dopuszczalne dokonywanie ustaleń celu oraz jego osiągnięcia na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału, lecz jedynie na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z 1976 roku ściśle w związku z decyzją z 1971 roku, a nie z późniejszymi dokumentami oraz decyzjami pozostającymi z nimi w związku oraz stanowiącymi konsekwencje ich wydania oraz naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że nastąpiło naruszenie prawa, w tym istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy takiego naruszenia nie było, co skutkuje zarzutem niezastosowania art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku złożyła również Gmina Miejska K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem tych przepisów postępowania w sposób uzasadniający uchylenie decyzji oraz naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy takie naruszenie nie miało miejsca, a w konsekwencji uwzględnienie skargi podczas, gdy istniały podstawy do jej oddalenia. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w oparciu o błędne ustalenia, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz, że w zakres celu wywłaszczenia nie wchodzi budowa asfaltowych alejek. W odpowiedziach na skargi kasacyjne Wojewody [...] oraz Gminy Miejskiej K. Spółka [...] wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W ocenie spółki zaskarżony wyrok odpowiada prawu a skargi kasacyjne są bezzasadne, ponieważ nie mają usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skargi kasacyjne złożone w rozpoznawanej sprawie przez Gminę Miejską K. i Wojewodę [...] nie w pełni odpowiadają tym wymaganiom, niemniej zawarte w obu skargach kasacyjnych wady i błędy nie dyskwalifikują ich jednak w stopniu uzasadniającym ich odrzucenie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zawarty w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a w skardze kasacyjnej Gminy Miejskiej K. dodatkowo w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. jest nietrafny, ponieważ znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że celem wywłaszczenia była budowa alejek asfaltowych połączonych z przejściem podziemnym pod ul. Z., pętlą tramwajową, zajezdnią autobusową oraz pawilonem handlowym, jako część inwestycji polegającej na przebudowie ulicy Z., co zresztą przekonywująco wywiódł i uzasadnił Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie podziela stanowisko tego sądu. To oczywiście nie oznacza, że dodatkowy materiał dowodowy zebrany w toku ponownego rozpoznania sprawy nie może tej konkluzji zmienić. Wbrew stanowisku Wojewody Sąd pierwszej instancji nie przesądził, że budowa ciągów komunikacyjnych i zieleni na przedmiotowej nieruchomości nie była celem wywłaszczenia. Jest to stwierdzenie oparte na dotychczas zebranym materiale dowodowym, częściowo nieczytelnym. Przypomnieć bowiem należy, że podstawą uchylenia decyzji organów administracji było ich przedwczesne wydanie z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. tj. bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie można zgodzić się z Gminą Miejską K., że przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20 poz. 90 ze zm.) przemawia za tym, że teren objęty wnioskiem zwrotowym znajdował się w pasie drogowym ulicy Z. Taka konkluzja także nie wynika z zebranego dotychczas materiału dowodowego. Wprawdzie plan realizacyjny inwestycji był bardzo szeroki, jednak brak jest dowodów potwierdzających takie stanowisko, w przeciwieństwie do dowodów to stanowisko poddających w wątpliwość. Stanowisko to budzi wątpliwości szczególnie ze względu na stan wynikający ze zdjęcia lotniczego przedmiotowego terenu z dnia 4 maja 1982 r. Natomiast zgodzić się należy z Wojewodą, że w sytuacji określenia celu w decyzji wywłaszczeniowej poprzez odwołanie się do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny przebudowy ul. Z., którego to planu dotychczas nie odnaleziono, jest dopuszczalne dokonywanie ustaleń w zakresie celu wywłaszczenia oraz jego realizacji na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, także na podstawie późniejszych dokumentów pozostających w związku z decyzją wywłaszczeniową i decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Zgodzić należy się także z tym, że realizacja sieci ciągów pieszych znajdujących się na terenie objętym wnioskiem zwrotowym, nie może być utożsamiana jedynie z projektem zieleni, o którym mowa w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] grudnia 1971 r., czy też zagospodarowaniem otoczenia pawilonu handlowego [...]. Podniesiony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a., a w skardze kasacyjnej Gminy Miejskiej K. dodatkowo w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. (bez powiązania ich z innymi przepisami postępowania) poprzez błędne uznanie, iż nastąpiło naruszenie prawa w tym istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 145 i art. 151 p.p.s.a. Powyższe przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Zatem w powyższym zakresie skarżący kasacyjnie wskazali na naruszenia prawa, które nie są podstawami skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 p.p.s.a., a tym samym zarzuty te należało uznać za bezzasadne. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 i art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz przez uznanie, że w przypadku określenia celu wywłaszczenia w sposób ogólnikowy nie jest dopuszczalne dokonywanie ustaleń celu oraz jego osiągnięcia na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału, lecz jedynie na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z 1976 roku ściśle w związku z decyzją z 1971 roku, a nie z późniejszymi dokumentami oraz decyzjami pozostającymi z nimi w związku oraz stanowiącymi konsekwencje ich wydania, nie mogły być uwzględnione z przyczyn formalnych. Po pierwsze, art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. są przepisami prawa materialnego, a nie przepisami postępowania. Po drugie zaś, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., sygn. akt FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96, jak to ma miejsce w skardze kasacyjnej zarówno Gminy Miejskiej K. jak i Wojewody M. Podniesiony w skardze kasacyjnej Wojewody M. zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem wskazanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd, iż w sprawie objętej skargą, winny znaleźć zastosowanie także przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia nieruchomości, tj. m.in. art. 5 ust. 1 i 2 i art. 21 prawa budowlanego z 24 października 1974 r., art. 29 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, § 27 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 28 października 1969r. w sprawie planów realizacyjnych, jak § 21 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie mogą być uznane za trafne, ponieważ wymienione wyżej przepisy prawa materialnego nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Wbrew bowiem twierdzeniom Wojewody, to że ówczesne przepisy dopuszczały realizację skwerów, chodników, ścieżek i zieleni między nimi, nie znaczy, że były celem wywłaszczenia. Okoliczności tych nie można domniemywać na podstawie wskazanych przepisów dotyczących budowy takich obiektów przy ulicach lecz na podstawie dowodów ujawnionych w sprawie. Powołane przepisy nie wskazują wprost ani nie dowodzą, zawierania się budowy alejek asfaltowych jak i zaprojektowania zieleni i jej wykonania w celu wywłaszczenia. Sama treść przepisów nie może bowiem przesądzać o tym, co jest konkretnym celem wywłaszczenia będącego przedmiotem konkretnej decyzji wywłaszczeniowej ani przesądzać czy nieruchomość została użyta na konkretnie ustalony cel wywłaszczenia. Przywołane przepisy nie zmieniają w niczym oceny celu wywłaszczenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji ani nie są przydatne do oceny tego celu. Zatem wydając zaskarżony wyrok, Sąd w żaden sposób przepisów tych nie naruszył. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że cel wywłaszczenia (art.136 i następne u.g.n.) winien być wykładany ściśle i nawet mając na uwadze standardy prawne i funkcjonalne z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli, stwierdzić należy, że choć w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia nie został określony konkretnie, to należy przyjąć, że stanowisko WSA w Krakowie w pełni odpowiada prawu i praktyce orzeczniczej. Należy zdaniem Naczelnego Sądu zgodzić się przy tym ze stwierdzeniem, że fakt, iż wywłaszczona nieruchomość zostaje zagospodarowana w określony sposób nie oznacza, że taki właśnie sposób objęty był celem wywłaszczenia. Przyjęcie takiego rozumowania byłoby sprzeczne z regulacją zawartą w przepisach art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., zgodnie z którymi w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie celu wywłaszczenia a następnie zweryfikowanie jego realizacji w określonym przez przepisy prawa terminie. Przy czym powoływanie się na praktykę z okresu PRL, wielokrotnej modyfikacji bądź uzupełniania pierwotnych planów realizacyjnych i twierdzenie, że w samej decyzji wywłaszczeniowej powołano się tylko na pierwotny dokument stanowiący podstawę wywłaszczenia, aby nie było gołosłowne musi znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym dotyczącym przedmiotu niniejszej sprawy. Wszelkie modyfikacje celu wywłaszczenia w całkowitym oderwaniu od decyzji wywłaszczeniowej i decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji, są zabiegiem sprzecznym z zasadą ścisłej interpretacji celu wywłaszczenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi kasacyjne za niemające usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi je oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżących kasacyjnie na rzecz skarżącej w pierwszej instancji, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.