I OSK 80/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1186/14 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Rektora Uniwersytetu Ś. w K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia studiów niestacjonarnych trzeciego stopnia w zakresie nauk humanistycznych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 września 2015 r., IV SA/Gl 1186/14 oddalił skargę J. R. na decyzję Rektora Uniwersytetu Ś. w K. z [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia studiów niestacjonarnych trzeciego stopnia w zakresie nauk humanistycznych. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgromadzony materiał dowodowy, uzyskany w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, pozwala na konstatację, że żądanie skarżącego nie mogło być uwzględnione z przyczyn materialnoprawnych, aczkolwiek odmiennych niż wskazane w zaskarżonej decyzji. Organy uczelniane słusznie nie dopatrzyły się możliwości reaktywacji według Regulaminu z 2007 r., z uwagi na treść jego § 7 ust. 5, jednak Regulamin ten nie ma w sprawie zastosowania. W tym zakresie organy błędnie powołują się na § 21 ust. 1 Regulaminu z 2012 r. Ten przepis intertemporalny nie odnosi się w ogóle do problemu wznowienia studiów doktoranckich, lecz do prowadzenia studiów będących w toku, a rozpoczętych przed dniem 1 października 2012 r. Natomiast skreślenie ze studiów (w tym przypadku na skutek orzeczenia kary dyscyplinarnej wydalenia z uczelni) powoduje zakończenie stosunku prawnego łączącego doktoranta z uczelnią, w tym i w zakresie podlegania przez niego postanowieniom regulaminowym. Sprawa wznowienia studiów nie dotyczy więc prowadzenia studiów w rozumieniu powołanego § 21 ust. 1 nowego Regulaminu, lecz jest nową sprawą o odzyskanie statusu doktoranta. W tym przedmiocie Regulamin z 2012 r. się nie wypowiada, w związku z czym obowiązuje norma odsyłająca z § 21 ust. 6 tego Regulaminu, nakazująca odpowiednie stosowanie Regulaminu Studiów w Uniwersytecie Ś. Sytuację prawną skarżącego kształtuje zatem § 27 ust. 6 tego ostatnio wymienionego Regulaminu, stanowiącego, że osoba skreślona z listy studentów wskutek prawomocnego orzeczenia komisji dyscyplinarnej, może ubiegać się o wznowienie studiów na określonym kierunku i roku studiów w okresie do roku od momentu, gdy kara została jej darowana lub uległa zatarciu. Fakt ukarania dyscyplinarnego w postaci wydalenia z uczelni jest bezsporny. Prawidłowość orzeczeń dyscyplinarnych została poddana sądowej kontroli w odrębnym postępowaniu o sygnaturze akt IV SA/Gl 474/10. Ponieważ z akt osobowych skarżącego nie wynika, by ubiegał się o darowanie lub zatarcie kary dyscyplinarnej, zastosowanie ma art. 222 ust. 1, w zw. z art. 226 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), zgodnie z którym zatarcie kary dyscyplinarnej następuje z mocy prawa po upływie trzech lat od uprawomocnienia się orzeczenia o ukaraniu. Pojęcie prawomocności należy przy tym rozumieć według przepisów tego prawa dotyczących postępowania dyscyplinarnego, do którego nie stosuje się procedury administracyjnej (por. art. 223 p.s.w.). Art. 211 p.s.w. stanowi, że skarga do sądu służy od prawomocnego orzeczenia odwoławczej komisji dyscyplinarnej. Tak więc prawomocność orzeczenia o ukaraniu, w razie uruchomienia trybu odwoławczego, następuje w dniu wydania orzeczenia przez odwoławczą komisję dyscyplinarną, co w rozpatrywanym przypadku nastąpiło [...] kwietnia 2010 r. Od dnia następnego zaczął biec termin trzech lat do zatarcia kary dyscyplinarnej, do którego doszło zatem 23 kwietnia 2013 r., po czym rozpoczął się roczny termin z § 27 ust. 6 Regulaminu studiów do ubiegania się o ich wznowienie. Upłynął on w dniu 24 kwietnia 2014 r., gdy tymczasem wniosek skarżącego o wznowienie studiów został złożony dopiero 2 czerwca 2014 r., czyli wówczas, gdy prawo do ubiegania się o wznowienie studiów już wygasło. Wbrew stanowisku skarżącego termin z omawianego postanowienia regulaminowego nie ma charakteru procesowego, umożliwiającego jego przywrócenie na podstawie art. 58 k.p.a., w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.s.w.), lecz jest to termin prawa materialnego. Dokonanie jej po upływie tego terminu pozbawione jest skutków prawnych w wyniku prekluzji. Co prawda, mogą być wyjątki od zasady nieprzywracalności terminów materialnoprawnych. Orzecznictwo dopuszcza jednak taką możliwość tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy określające dany termin (por. uchwała NSA z 14.10.1996 r., OPK 19/96, ONSA 1997/2/56, wyroki NSA o sygn.: II GSK 1517/12, I OSK 1438/13, II OSK 379/14). Regulamin studiów nie zawiera postanowienia o przywracaniu terminu do ubiegania się o wznowienie studiów, w związku z czym upływ tego terminu oznacza wygaśnięcie prawa osoby skreślonej z listy studentów (doktorantów). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł J. R., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 19 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy przez skład sądu, w którym brał udział sędzia Andrzej Matan, który winien się wyłączyć z rozpoznania przedmiotowej sprawy z uwagi na fakt, że jest pracownikiem Uniwersytetu Ś. w K., a więc podwładnym organu administracyjnego wydającego zaskarżoną decyzję, co budzi wątpliwości odnośnie bezstronności sędziego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zatrudnienie w Uniwersytecie Ś. w K. można uznać za okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego A. Matana w sprawie, w której stroną jest Rektor Uniwersytetu Ś. w K., w rozumieniu art. 19 p.p.s.a. Podstawą wyłączenia jest samo powstanie wątpliwości co do bezstronności sędziego u podmiotu zgłaszającego wniosek lub u innych osób występujących w postępowaniu sądowym. Dopiero po wydaniu wyroku skarżący dowiedział się, kto był sędzią orzekającym w sprawie i że jest nim pracownik Uniwersytetu Ś. i dlatego nie złożył w trakcie trwania postępowania wniosku o wyłączenie wspomnianego wyżej sędziego. W związku z powyższym zaistniały okoliczności mogące stanowić podstawę do wyłączenia sędziego od orzekania w sprawie, stosunek (stosunek pracy, którego immanentną cechą jest podporządkowanie służbowe) łączący sędziego z organem budzą wątpliwości co do jego bezstronności. Zgodnie z postanowieniem NSA z 10 kwietnia 2014 r., II OZ 353/14, "przez okoliczności, o których mowa w art. 19 p.p.s.a. rozumieć należy zarówno te związane z osobistymi stosunkami między sędzią a stroną czy jej przedstawicielem, ale także inne uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne, które w sytuacji konkretnego sędziego mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do wydania orzeczenia opartego na w pełni zobiektywizowanych przesłankach. Przez stosunki osobiste należy rozumieć relacje charakteryzujące się istnieniem więzi uczuciowej, emocjonalnej (niezależnie od tego, czy wywołuje ona emocje pozytywne czy negatywne), gospodarczej (ekonomicznej). Inne uzasadnione okoliczności mogą dotyczyć np. wcześniejszych związków sędziego z daną sprawą (poprzez wykonywanie obowiązków służbowych jeszcze przed objęciem przez niego funkcji sędziego). Wyłączenie sędziego nie może jednak następować automatycznie. W każdej sprawie należy indywidualnie oceniać, czy i na ile okoliczności te mają wpływ na bezstronność sędziego". Z kolei, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie w postanowieniu z 25 marca 2014 r., IV SA/Wa 2585/13 stwierdził, że "Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego, we wszystkich procedurach sądowych sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami, co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach naruszenia art. 19 p.p.s.a. jest trafny. Zgodnie z Konstytucją RP, jednostka ma prawo do bezstronnego sądu (art. 45). W literaturze podkreśla się, że instytucja wyłączenia sędziego jest gwarancją procesową zasady obiektywizmu i bezstronności. Chodzi w niej o to, że na treść rozstrzygnięcia w sprawie nie mogą wpływać osobiste zapatrywania, uprzedzenia lub interesy osoby zaangażowanej w jego podjęcie. Por. Z. Kmieciak: Europejskie standardy prawa i postępowania administracyjnego a ustalenia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, RPEiS 1998, nr 1, s. 55. Konieczność zachowania bezstronności sędziowskiej w orzekaniu wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, upatrując w niej jeden z istotnych elementów konstytucyjnego prawa do sądu. Polega ona na tym, że "sędzia kieruje się obiektywizmem, nie stwarzając korzystniejszej sytuacji dla żadnej ze stron czy uczestników postępowania, zarówno w trakcie toczącej się przed sądem sprawy, jak i orzekania. Traktuje ona zatem uczestników postępowania równorzędnie" – wyr. TK z 27 stycznia 1999 r. K. 1/98, OTK ZU 1999, nr 1, poz. 3. Wielokrotnie problematyka wyłączenia sędziego była przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślano w nich, że niezawisłość sędziowska ma dwoisty charakter. Jest ona jednocześnie "niezbywalną cechą władzy sądowniczej" i indywidualną cechą sędziego, konieczną kwalifikacją do pełnienia tej funkcji. W związku z powyższym mamy dwa wymiary bezstronności: obiektywną i subiektywną. W pierwszym z tych wymiarów bezstronności chodzi o to, aby zachowanie sędziego w ocenie zewnętrznej odpowiadało standardom niezawisłości i bezstronności, albowiem zasady wyłączenia sędziego, przez usuwanie nawet pozorów braku bezstronności, mają służyć budowie społecznego zachowania do wymiaru sprawiedliwości. Z kolei tzw. bezstronność subiektywna polega na tym, że sędzia dodatkowo musi mieć jeszcze wewnętrzne przekonanie, że jest w stanie wydać wyrok bez faworyzowania którejkolwiek ze stron – zob. w szczególności wyr. TK z 20 lipca 2004 r., SK 19/02 i wyr. TK z 26 czerwca 2006 r., SK 55/05. Przepis art. 19 p.p.s.a. w jego pierwotnym brzmieniu został uznany za niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ograniczał przesłankę wyłączenia sędziego jedynie do stosunku osobistego, pomijając inne okoliczności, które mogą mieć wpływ na ocenę bezstronności sędziego – wyr. TK z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04 (OTK-A 2005, nr 11, poz. 134). Jego aktualne brzmienie jest efektem nowelizacji dokonanej na mocy art. 1 ustawy z 22 września 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 208, poz. 1536). W konsekwencji, aktualnie przyczyną wyłączenia sędziego na wniosek jest jakakolwiek okoliczność, pod warunkiem wszakże, że wywołuje uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie, i to niezależnie od tego, czy powstała ona u podmiotów zgłaszających wniosek, czy też u innych osób występujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz spoza tego postępowania. Użycie w tym przepisie określenia "uzasadniona wątpliwość" oznacza, że chodzi tu o wątpliwość co do bezstronności sędziego, uzasadnioną obiektywnymi powodami. Należy rozumieć przez to takie przyczyny, które pozostają w związku przyczynowym między ich wystąpieniem, a powstaniem oceny, że prawdopodobnym jest, że w zaistniałych okolicznościach sędzia może okazać się nieobiektywnym. Nie wystarczy zatem subiektywne przekonanie strony, że sędzia nie będzie bezstronny, wywołane np. faktem, że orzekał on już kiedyś w jego sprawie i wtedy wydał niekorzystne dla niego orzeczenie. Udział w rozpoznaniu sprawy ze skargi na decyzję organu szkoły wyższej sędziego, który jest jednocześnie pracownikiem naukowo-dydaktycznym tej uczelni nie stanowi przyczyny wyłączenia sędziego z mocy ustawy wymienionej enumeratywnie w art. 18 § 1 p.p.s.a. Niemniej jednak okoliczność ta jest przyczyną wyłączenia sędziego w trybie i na zasadach, o których mowa w art. 19 p.p.s.a., ponieważ jest ona tego rodzaju, że może wywołać u strony uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Nie ulega wszak wątpliwości, że pozostawanie w stosunku pracy rodzi całą sieć relacji między pracownikiem a pracodawcą (np. lojalność wobec pracodawcy), która obiektywnie rzecz ujmując, może (choć niekoniecznie musi) mieć wpływ na bezstronność oceny działań zakładu pracy przez pracownika. Dodać należy, że w instytucji wyłączenia sędziego chodzi również o to, aby strona postępowania nie miała uzasadnionych obiektywnie wątpliwości co do bezstronności sędziego. Uznać należy, że pozostawanie przez sędziego w stosunku pracy z uczelnią, której organ wydał decyzję zaskarżoną do sądu administracyjnego może wywołać u strony obiektywnie uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego. Zatem w zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji, sędzia będący pracownikiem uczelni, sam powinien wystąpić z żądaniem wyłączenia go ze sprawy, w której stroną jest ta szkoła wyższa, w której jest on zatrudniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.