I SA/Wa 1970/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Marek Leszczyński Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr[...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr[...], o odmowie zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. Nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1968 r. Nr[...] , Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul.[...] , wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW[...], oznaczonej katastralnie parcela nr [...] i nr [...], o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność W. H. i R. K. Pismem z dnia 20 maja 2004 r. R. K. (której imię sprostowano z imienia R.), wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1968 roku. W dniu [...] grudnia 2007 r. R. K. zmarła. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 2008 r. sygn. akt [...], spadek po niej nabył mąż A. K. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1968r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia 11 lutego 2011 r. A. K., wystąpił o zmianę w trybie art. 154 § 1 i § 2 kpa decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 roku. Minister Infrastruktury orzeczeniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr[...], odmówił zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wskazując, że w trybie art. 154 kpa, nie można orzekać o uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej wydanej w trybie art. 156 § 1 kpa. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił A. K. wskazując, że zgadza się z powyższym poglądem organu, nie mniej jednak taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wnioskodawca wskazał, że nie domagał się uchylenia bądź zmiany w trybie art. 154 kpa, obarczonej wadą kwalifikowaną decyzji z 1968r., ale chce zmiany decyzji Ministra Infrastruktury dnia [...] sierpnia 2009 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr[...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 roku. Uzasadniając swoje stanowisko, organ przytoczył art. 154 § 1 i 2 kpa wskazując, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 154 kpa niezbędne jest więc ustalenie, czy strony nabyły prawo na podstawie decyzji poddawanej weryfikacji na podstawie tego przepisu oraz ustalenie wymagań interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, mając na względzie konkretne okoliczności danej sprawy. W ocenie organu decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1968r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, nie tworzyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 kpa. Zdaniem Ministra w trybie art. 154 kpa mogą być uchylane lub zmieniane decyzje konstytutywne, które mają charakter uznaniowy, kiedy przy ich wydaniu organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Natomiast decyzje wydane w sprawie stwierdzenia nieważności mają charakter związany i deklaratoryjny, bowiem przepisy kpa nie dają organowi orzekającemu w tego typu sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Organ podkreślił, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 kpa, jest możliwa, gdy przemawia za tym interes publiczny lub słuszny interes strony. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek wynikających z art. 154 kpa, niezbędny do zmiany decyzji z 2009 r., bowiem strona nie wykazała słusznego interesu prawnego, który by to uzasadniał. Organ również nie stwierdził zaistnienia słusznego interesu wnioskodawcy w uchyleniu lub zmianie ww. ostatecznej decyzji. Zdaniem organu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bezspornie wynika, iż skarżący żąda zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., a właściwie wyeliminowania jej z obrotu prawnego, po to by mieć możliwość wystąpienia o ponowną ocenę, obarczonej w ocenie skarżącego wadą rażącego naruszenia prawa decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r., w części dotyczącej ustalonego odszkodowania mając, na uwadze aktualnie obowiązujące przepisy dotyczące przyznawania odszkodowań. Tego typu działania, polegające zdaniem Ministra na próbie zmiany bądź uchylenia ostatecznej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia, są w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia niedopuszczalną ingerencją. Organ ponownie również wskazał, że w trybie art. 154 kpa, nie można orzekać o uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata B. S, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, z uwagi na rażące naruszenie przepisu art. 154 § 1 i 2 kpa. Skarżący podkreślił, że uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 154 kpa, może nastąpić w sytuacji, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki: postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa oraz, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Pojęcie "nabycie prawa" z decyzji administracyjnej odnosi się zdaniem strony do sfery prawa materialnego. Pojęcie to należy rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. jest orzeczeniem, którym strona nie nabyła prawa bowiem przedmiotowa decyzja należała do kategorii “decyzji odmownych". Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu w kwestii braku interesu strony lub interesu społecznego niezbędnego do zmiany przedmiotowej decyzji, zaznaczając, że jak do tej pory pojęcie "interesu społecznego" oraz "słusznego interesu strony" nie zostało ujęte w ramy definicji legalnej. Oba mają charakter zwrotów niedookreślonych (nieostrych) i winny być one rozpatrywane na gruncie stanu faktycznego zaistniałego w konkretnej sprawie administracyjnej. Strona podkreśliła, że kazualne pojmowanie "słusznego interesu obywateli" znalazło odzwierciedlenie między innymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, uznających, iż jedną z przyczyn zastosowania art. 154 kpa, może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych. Opisana sytuacja zdaniem skarżącego miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż po dacie wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury tj. po dniu [...] sierpnia 2009 r., w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa w zakresie odszkodowania wydana z naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Stanowi to istotną zmianę w stosunku do zapatrywania judykatury obowiązującego przed dniem 12 sierpnia 2009 roku. Powyższe oznacza zatem, że choć wiadomym jest, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 kpa, nie jest ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych, to organ jednakowoż, prowadząc postępowanie na podstawie art. 154 kpa jest zobowiązany również zbadać decyzję pod kątem jej legalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do przepisu art. 145 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej p.p.s.a.) kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Wbrew oczekiwaniom skarżącego, jego argumentacja prezentowana w skardze nie może znaleźć akceptacji. Przedmiotem oceny Sądu było postępowanie prowadzone przez organ nadzoru na podstawie art. 154 kpa. Postępowanie administracyjne przeprowadzone na postawie art. 154 § 1 k.p.a. jest postępowaniem szczególnym, które stanowi wyjątek od zasady trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 k.p.a. - jako podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, przeprowadzone w trybie art. 154 § 1 k.p.a., rządzi się własnymi prawami. Jedynie w oparciu o przesłanki enumeratywnie wymienione w tym przepisie, organ może przeprowadzić postępowanie celem uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 13 sierpnia 1997 r. sygn. akt III SA 854/96 (publ. LexPolonica nr 340085) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny (pierwsza przesłanka) lub słuszny interes strony (druga przesłanka). Stąd też postępowanie zwykłe i postępowanie nadzwyczajne są przedmiotowo różne. Przewidziana w art. 154 k.p.a. możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej odnosi się zatem jedynie do sytuacji, w których w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł, w zależności od dokonanej oceny, podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym jedynie do takiej zmiany rozstrzygnięcia na inne, które to rozstrzygnięcie również było możliwe w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Podkreśla się nadto, iż wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2005 r., I OSK 815/05, LEX nr 217423. Decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego cechują się tym, iż przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określone luzy decyzyjne. W pewnym uproszczeniu - z decyzjami takimi mamy do czynienia tam, gdzie ustawodawca formułując przepis stanowiący podstawę prawną do wydania decyzji użył wyrażenia "organ może". Wyklucza się natomiast możliwość zmiany w tym trybie decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 232/06, LEX nr 341253; z dnia 25.02.2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233; z dnia 5.01.2010 r., II OSK 18/09, LEX nr 597386). Decyzja wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest typową decyzją związaną, w której określony stan faktyczny badany jest pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli organ stwierdził taką niezgodność, miał obowiązek wydać decyzję stwierdzającą nieważność, jeśli nie stwierdził, miał obowiązek wydania decyzję odmowną. W tym postępowaniu nie pozostawiono zatem organowi żadnego tzw. "luzu decyzyjnego" i zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. W tym kontekście nie nasuwa zastrzeżeń stanowisko organu, że do zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania nie może mieć zastosowania art. 154 kpa. Podkreślenia wymaga nadto, iż zastosowanie trybu z art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "kolejnej" instancji, nie może też prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 154 k.p.a.) jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego...j.w., s. 705 i nast. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż organy I i II instancji poprawnie uznały, że art. 154 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Tym samym bezprzedmiotowym było badanie czy za ewentualną zmianą decyzji przemawia interes strony bądź interes społeczny. Przesłanki określone w art. 154 k.p.a. muszą bowiem wystąpić kumulatywnie, a tym samym brak jednej z nich uniemożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. Jednakże także ocena organu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony – zdaniem sądu - zasługuje na aprobatę. Interes strony w myśl art. 154 § 1 k.p.a. musi być bowiem "słuszny" (kwalifikowany). Zdaniem Sądu powołanie przez pełnomocnika stron w złożonym wniosku o zmianę decyzji ostatecznej jako jedynego argumentu faktu, iż po dniu 12 sierpnia 2009 r. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa w zakresie odszkodowania wydana z naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), co stanowi istotną zmianę w stosunku do zapatrywania judykatury obowiązującym przed dniem 12 sierpnia 2009 r. - w ogóle nie wskazuje istnienia takiego interesu stron, który miałby charakter kwalifikowany. Badanie bowiem interesu społecznego i słusznego interesu strony, nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ administracyjny przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. W przeciwnym razie wszczęcie postępowania w trybie art. 154 k.p.a. otwierałoby faktycznie drogę do rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji odwoławczej, co nie dałoby się pogodzić z zasadą zawartą w art. 15 k.p.a. Niewątpliwie za uchyleniem lub zmianą ww. decyzji nie przemawia także interes społeczny. Zatem dokonaną przez organy nadzoru ocenę, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. uznać należy za prawidłową. W świetle przedstawionych okoliczności nie można było zarzucić organowi naruszenia art. 154 § 1 kpa przez jego błędne zastosowanie, wobec czego skargę należało oddalić jako bezzasadną. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.