II OSK 1672/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1170/14 o odrzuceniu skargi M. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Grudziądza z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora muzeum postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę M. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Grudziądza z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie odwołania M. K. ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w Grudziądzu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że zaskarżony akt z uwagi na przedmiot jego uregulowania nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Zaskarżonym zarządzeniem Prezydent Grudziądza, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 15 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.) oraz art. 70 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), po zasięgnięciu opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołał skarżącą M. K. ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w Grudziądzu ze skutkiem natychmiastowym, wskazując że powodem odwołania jest wielokrotne naruszanie podstawowych obowiązków na zajmowanym stanowisku, tj. naruszenie art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.); art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) oraz art. 100 § 1 i art. 1672 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.). W ocenie Sądu zaskarżony akt wywołuje skutek w sferze prawa pracy, nie da się wyodrębnić skutków innych niż cywilnoprawne. Sprawy o roszczenia ze stosunku pracy rozpoznają zaś sądy pracy (art. 262 § 1 Kodeksu pracy). Z tych względów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia M. K., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zarządzenie odwołujące skarżącą ze stanowiska Dyrektora stanowi wyłącznie czynność cywilnoprawną a nie czynność organu administracji publicznej podlegającą kontroli w trybie administracyjnym i wskutek tego odrzucenie skargi jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, a zatem niedopuszczalnej, podczas gdy treść art. 15 i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wskazuje na to, że akty powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury, mimo że wywołują skutki prawne z zakresu prawa pracy, są podejmowane w wykonywaniu obowiązkowych zadań administracji publicznej i jako takie powinny być poddane kontroli w trybie administracyjnym, które to naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania w taki sposób, że uniemożliwiło kontrolę legalności zaskarżonego zarządzenia. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Grudziądza, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również trzeba, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 p.p.s.a.). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu. Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, iż dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego. Rozważając w niniejszej sprawie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury należało uwzględnić, że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy. Takie zapatrywanie na powyższą kwestię potwierdza choćby wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I PK 155/14 (Lex nr 1656219), w którym rozważane były skutki orzeczenia sądu administracyjnego o nieważności uchwały zarządu powiatu o odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły na sferę zatrudnienia pracowniczego. Przywołać również należy analizę orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii charakteru aktów powołania na stanowiska dyrektorów (kierowników) samorządowych jednostek organizacyjnych, jakiej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11 (Lex nr 1113792). W postanowieniu tym przyznając, iż zagadnienie to było w różny sposób podejmowane przez sądy administracyjne, jak i Sąd Najwyższy, wskazano, że ostatecznie zostało przyjęte stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania na te stanowiska jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Uwzględniając powyższe brak zatem powodów, dla których można byłoby przyjąć, że zarządzenie organu wykonawczego o odwołaniu ze stanowiska dyrektora instytucji kultury jest jedynie aktem z zakresu prawa pracy. Zarówno bowiem akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym. W świetle powyższego za uzasadnione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania między stronami, bowiem żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do zasądzenia kosztów w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi.