II GSK 1036/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 927/14 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. w W. na czynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich postanawia: oddalić skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę P. w W. (dalej: skarżący) na czynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich jest czynnością materialno-techniczną, pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu niepodległego organizacyjnie organowi dokonującemu tego zgłoszenia i nie może zostać uznane za "inne akty lub czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W podstawie prawnej postanowienia Sąd powołał art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. II Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył skarżący zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania poprzez: 1. błędną wykładnię art. 3 § 2 p.p.s.a. i równocześnie uchybienie treści art. 52 § 3 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje prawo do złożenia skargi na czynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. zgłoszenia skarżącego do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, czego skutkiem było wpisanie skarżącego do tego rejestru w dniu [...] sierpnia 2014 r.; 2. uchybienie treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi, w sytuacji gdy nie zachodziła wskazana w treści tego przepisu przesłanka odrzucenia. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.) oraz podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, istota sporu wymaga rozważenia, czy zgłoszenie podmiotu podlegającego wpisowi do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich - stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Problem tej natury był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 715/14 i z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II GSK 2268/14 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych /.../ jest czynnością materialno-techniczną, pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu - nie może zatem zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie stanowisko to aprobuje w całości. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie (m.in.) w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 - tj. inne niż: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podzielić przy tym należy pogląd, że użyte w ostatnim z przytoczonych przepisów sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku pomiędzy aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym w przepisach prawa. Akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie lub obowiązek określony przepisami prawa administracyjnego. Skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może więc dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis; Warszawa 2005, str. 61). Prowadzenie rejestru przewiduje art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( tj. Dz.U. 2013 r. poz. 885; dalej : u.f.p.), stanowiąc, że Minister Finansów prowadzi rejestr podmiotów wykluczonych na podstawie art. 207 oraz udostępnia te informacje instytucjom zarządzającym, instytucjom pośredniczącym, instytucjom wdrażającym i instytucji certyfikującej. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. Nr 125, poz. 846; dalej: rozporządzenie w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych) - wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 210 ust. 2 u.f.p. - określa: 1) sposób i tryb wpisywania podmiotów wykluczonych do rejestru; 2) wzór formularza zgłoszenia podmiotu podlegającego wpisowi do rejestru; 3) zakres przedmiotowy informacji, które będą zawarte w rejestrze; 4) sposób i tryb uzyskiwania informacji z rejestru; 5) tryb przekazywania informacji zawartych w rejestrze; 6) sposób i tryb dokonywania zmian w rejestrze (§ 1). Zgodnie z § 2 pkt 4 tego aktu ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o podmiocie wykluczonym - rozumie się przez to podmiot wykluczony z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w trybie określonym w art. 207 ustawy. Art. 207 u.f.p. - do którego odsyłają przytoczone wyżej regulacje - określa sankcje budżetowe związane z nieprawidłowym wykorzystaniem środków europejskich. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Według ust. 8 w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W myśl ust. 9, po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Z kolei stosownie do ust. 4 pkt 3 art. 207 u.f.p. w przypadku, o którym mowa w ust. 1, beneficjent zostaje wykluczony z możliwości otrzymania środków, o których mowa w ust. 1, jeżeli nie zwrócił środków w terminie, o którym mowa w ust. 1. Poza sporem - stosownie do treści § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych /.../ - w przypadku niezwrócenia przez beneficjenta środków w terminie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. właściwa instytucja zgłasza (a zatem jest zobowiązania do zgłoszenia) podmiot podlegający wpisowi do rejestru niezwłocznie po dniu, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna. Zgłoszenie to jest podstawą wpisu do rejestru (§ 3 ust. 1). Zarówno w u.f.p. jak i rozporządzeniu w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych /.../ brak unormowań, które pozwalałyby przyjąć, że zgłoszenie do rejestru (czy wpis) ustala bądź stwierdza wykluczenie ani też, że potwierdza utratę przez beneficjenta uprawnień otrzymywania środków. Tak więc - jak wynika z dotychczasowych rozważań - to nie czynność zgłoszenia (ani nie czynność dokonania wpisu do rejestru ) skutkuje wykluczeniem beneficjenta z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów realizowanych z udziałem środków europejskich. Z treści przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w art. 207 ust. 1, ust. 4, ust. 8 i ust. 9 u.f.p. wynika bowiem jednoznacznie, że utrata uprawnień do otrzymywania tych środków (wykluczenie) powstaje z mocy prawa, nie wymaga zatem konkretyzacji żadnym aktem ani czynnością, Tymczasem, jak już podniesiono, skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. jednoznacznie wiążą zwrot tych kosztów z zaskarżeniem wyroku, a nie – jak to miało miejsce w tej sprawie – postanowienia (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23)