II SO/Po 12/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy z wniosku Dyrektora Gminnego Przedszkola Publicznego im. [...] w D. o wymierzenie grzywny organowi w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę; postanawia 1. Wniosek odrzucić 2. Zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem uiszczonego wpisu od wniosku. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak Pismem z dnia 27 listopada 2014 r. Dyrektor Gminnego Przedszkola Publicznego [...] w D. złożyła do tutejszego Sądu wniosek o wymierzenie grzywny organowi – lekarzowi specjaliście [...] A. W., z tytułu nieprzekazania do sądu wniesionej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność ww. lekarza, zatrudnionego w Poradni [...] – Poradni [...] w [...]. Skargę na bezczynność wywiedziono wobec [nieprzekazania] odwołania od treści wydanego orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] 2014 r. Jako podstawę żądania wskazano przepis art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że lek. A. W. wydała orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] 2014 r., w którym stwierdziła, że M. N. ze względu na stan zdrowia wymaga urlopu dla poratowania zdrowia od [...]2014 r. do [...]2015 r. Pracodawca p. M. N. – Dyrektor Gminnego Przedszkola Publicznego [...] w D., nie zgodził się z tym orzeczeniem i wniósł od niego odwołanie na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 października 2005 r. w sprawie orzekania o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia (Dz.U. nr 233 poz. 1991). Zgodnie z §4 tego aktu, lekarz, za pośrednictwem którego jest wnoszone odwołanie, przekazuje je w terminie 14 dni od dnia jego wniesienia do właściwego organu odwoławczego. W tym przypadku odwołanie pracodawcy wraz z dokumentacją medyczną, mimo wezwania lekarza do wykonania ciążącego na nim obowiązku ustawowego, lekarz ze zwłoką przekazał do Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy Ośrodek w P. (dalej: WCMP). Przekazanie odwołania nastąpiło w II połowie października 2014 r. Kończąc podniesiono, że sprawa ma charakter z zakresu prawa administracyjnego, bowiem przedmiotowe orzeczenie lekarskie jest aktem administracyjnym zaskarżalnym na podstawie przepisów ww. rozporządzenia. Podano, iż w związku z nieprzekazaniem odwołania do organu II instancji, wnioskodawca złożył skargę na bezczynność organu – wskazanego lekarza. Z informacji udzielonych przez Sąd wynika, że skarga na bezczynność dotąd nie wpłynęła. Do wniosku załączono odpis skargi na bezczynność z dnia 15 października 2014 r. Odpowiadając na ten wniosek, pełnomocnik działającej w imieniu A. W. - adwokat A.[...]M. wniosła o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny organowi – lekarzowi specjaliście [...]. W uzasadnieniu stanowiska potwierdzono, że odwołania nie przekazano w terminie do WCMP, lecz po otrzymaniu wezwania z dnia 21 sierpnia 2014 r. WCMP ostatecznie w dniu [...]10.2014 r. orzekło o zasadności udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia, wydając w tym zakresie orzeczenie w trybie odwoławczym nr [...], potwierdzając tym samym prawidłowość orzeczenia z dnia 2.07.2014 r. W dniu 15 października 2014 r. Dyrektor Przedszkola przesłała organowi skargę na bezczynność w przedmiocie nieprzekazania odwołania pracodawcy od treści wydanego orzeczenia lekarskiego – mimo, że w WCMP toczyło się postępowanie w trybie odwoławczym zakończone wydaniem orzeczenia z dnia 24.10.2014 r. Podano, iż łącznie z odpowiedzią na przedmiotowy wniosek organ przesłał skargę skierowaną do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę. W tej sytuacji nie doszło do naruszenia prawa przez lekarza A. W., albowiem dopełniła ona obowiązku przekazania dokumentacji do WCMP, które potwierdziło zasadność udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Wniosek jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: P.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 P.p.s..a). Z kolei zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Merytoryczne rozpoznanie wniosku o wymierzenie grzywny jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy dotyczy on skargi podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny (por. postanowienie WSA w Lublinie z 27-06-2012 r., III SO/Lu 3/12; postanowienie NSA z 16-11-2012 r., I OZ 849/12). Wniosek nie ma bowiem charakteru samodzielnego środka ochrony prawnej, ale jest ściśle związany ze skargą do sądu. Ma służyć ochronie interesów podmiotu, który wniósł skargę do sądu administracyjnego, która jednak zgodnie z przepisami nie została do sądu przekazana. Jeżeli skarga nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania przez sąd, bezprzedmiotowe jest orzekanie w przedmiocie grzywny. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej, stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na określone w tym przepisie formy działania administracji: decyzje administracyjne; postanowienia; inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem skargi może być również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach, w których organ administracji zobowiązany jest wydać decyzję, postanowienie, inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Zakres kontroli sprecyzowany w wymienionym przepisie obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, a ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie, jak wynika ze skargi z dnia 15 października 2014 r. i innych dokumentów znajdujących się w aktach, żądania strony skarżącej – Dyrektora Gminnego Przedszkola Publicznego [...] w D., dotyczą nie przekazania odwołania tego pracodawcy od orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] 2014 r. w sprawie udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia dla osoby zatrudnionej jako nauczycielka w wymienionym przedszkolu, sporządzonego przez A. W. - lekarza [...] zatrudnionego w Poradni [...] Poradni [...] w [...] . Orzeczenia lekarskie wydawane w związku z ubieganiem się przez nauczyciela o udzielenie mu urlopu dla poratowania zdrowia nie mają charakteru żadnych czynności z zakresu administracji publicznej. Są elementem postępowania w sprawie cywilnej, a lekarz sporządzający i wydający takie orzeczenie nie wykonuje żadnych czynności z zakresu administracji publicznej. Polemika z takim orzeczeniem powinna być prowadzona w ramach odpowiedniego postępowania sądowego, które zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 191 ze zm.) finalnie może być prowadzone przed sądem pracy. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela urlopu dla poratowania zdrowia udziela dyrektor placówki oświatowej. Stosownie do ust. 10 zdanie pierwsze tego artykułu - o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia w celu przeprowadzenia zalecanego leczenia, orzeka lekarz ubezpieczenia zdrowotnego, leczący nauczyciela. Od tego orzeczenia przysługuje odwołanie do organu odwoławczego określonego w przepisach wydanych na podstawie ust.11 oraz w trybie określonym w tych przepisach (zdanie drugie ustępu 10). W myśl art. 73 ust. 11 Karty Nauczyciela, minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw oświaty i wychowania określa w drodze rozporządzenia, tryb orzekania o potrzebie udzielanie nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia, wzór orzeczenia i sposób prowadzenia dokumentacji związanej z wydawaniem orzeczeń o potrzebie udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia oraz organ odwoławczy od orzeczeń o potrzebie udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia, uwzględniając w szczególności sposób wydawania orzeczenia o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu oraz termin odwołania się od orzeczenia. Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie z 27 października 2005 r. w sprawie orzekania o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia (Dz. U. z 2005 r. Nr 233, poz. 1991). Jak wynika z brzmienia § 4 ust.1 rozporządzenia, nauczyciel lub dyrektor szkoły zatrudniającej nauczyciela może, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarza ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w § 2, wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem lekarza, który wydał orzeczenie, do organu odwoławczego, którym jest wojewódzki ośrodek medycyny pracy właściwy ze względu na miejsce wydania orzeczenia (ust.2). Organ ten wydaje orzeczenie w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odwołania na podstawie wyników przeprowadzonego przez siebie badania lekarskiego, wyników dodatkowych badań pomocniczych lub konsultacji specjalistycznych, których wykonanie uzna za niezbędne oraz kopii orzeczenia lekarza ubezpieczenia zdrowotnego (§ 5 ust.1). Orzeczenie to jest ostateczne (§ 5 ust.2). Orzeczenie lekarskie o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia, podejmowane w trybie odwoławczym przez wojewódzki ośrodek medycyny pracy, nie ma charakteru decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ani aktu lub czynności, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Urlopu bowiem dla poratowania zdrowia nauczycielowi udziela, bądź odmawia jego udzielenia, dyrektor szkoły, zaś orzeczenia lekarskie o potrzebie udzielenia takiego urlopu są jedynie elementem postępowania (dowodowego) prowadzonego w tej sprawie i aczkolwiek uzyskanie orzeczenia lekarskiego jest jednym z koniecznych, formalnych warunków udzielenia rzeczonego urlopu, to jednak sprawa nie ma waloru sprawy administracyjnej. Udzielenie urlopu dla poratowania zdrowia stanowi przedmiot pracowniczego roszczenia, które w razie odmowy może być dochodzone na drodze sądowej przed sądem pracy (por. wyroki Sądu Najwyższego - z dnia 19 kwietnia 2001 r. sygn. I PKN 392/00 ,OSP 2003/9/108,LEX 49210, z dnia 6 lutego 1970 r. sygn. II PR 356/69, OSNC 1970/9/166,LEX 15216, z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. I PK 47/06 Pr.Pracy 2006/12/36, LEX 203383). To zatem dyrektor szkoły ustala spełnienie wymogów formalnych do udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia, a w razie sporu z nauczycielem rozstrzyga sąd pracy. Z cytowanych norm prawa nie wynika, by do postępowania odwoławczego w omawianej materii przed wojewódzkim ośrodkiem medycyny pracy znajdowały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura regulowana rozporządzeniem wykonawczym na podstawie art. 73 Karty Nauczyciela jest odrębna, a same orzeczenia lekarskie o potrzebie udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia mają charakter opinii fachowej, dotyczącej czynności specjalistycznej, nie zaś rozstrzygnięcia czy też czynności w sferze administracji publicznej. Tym samym nie podlegają one, a także tryb ich podejmowania - kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia: WSA we Wrocławiu z dnia 02.12.2008 r. sygn. akt III SAB/Wr 19/08 oraz II SAB/Wr 19/08 (dostępne na stronach internetowych NSA w CBOSA). W świetle wyżej przytoczonej argumentacji wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 P.p.s.a., tj. spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że bezczynność lub przewlekłość postępowania, którą strona skarżąca zarzuca w swojej skardze z dnia 15 października 2014 r. (zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Po 159/14), nie dotyczy żadnej czynności z zakresu administracji publicznej, mieszczącej się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Z tych przyczyn podlegała odrzuceniu wniesiona równolegle do przedmiotowego wniosku skarga na orzeczenie WCMP w P. z dnia [...]10.2014 r. nr [...], zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygnaturą akt II SA/Po 1342/14 (postanowienie z dnia 9.02.2015 r.) oraz, co istotne, skarga na bezczynność lekarza opieki zdrowotnej – A. W., zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Po 159/14 (postanowienie z dnia 12.02.2014 r.). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a., co oznacza, że do tego typu wniosków stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 P.p.s.a.). Zatem wniosek o wymierzenie grzywny organowi, który nie działa w sprawie jako organ administracji publicznej, jako nie mieszczący się w zakresie kognicji sądu administracyjnego należy uznać za niedopuszczalny. Z tych względów oraz na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a., należało orzec o odrzuceniu wniosku. O zwrocie uiszczonego wpisu od wniosku Sąd postanowił na mocy art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak