II GSK 1344/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1263/14 w sprawie ze skargi [A.] Sp.j. w K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. o sygn. akt III SA/Gl 1263/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A.] Sp. j. w K. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor ŚOW NFZ) z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję I instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor ŚOW NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: rehabilitacja kardiologiczna w ośrodku/oddziale dziennym dla obszarów wskazanych w ogłoszeniu na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2019 r. Wpłynęło 9 ofert. Komisja konkursowa nie wybrała oferty złożonej przez Spółkę, która uzyskała łącznie 10,000 pkt (w tym za kryterium ciągłości 0,000 pkt). Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor ŚOW NFZ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 156 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: u.ś.o.z.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. oddalającą odwołanie Spółki od powyższego konkursu ofert. Organ uznał, że oferta Spółki nie spełniła, między innymi, kryterium ciągłości udzielania świadczeń wskazanego w § 1 ust. 1 pkt 4 Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2004 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (NFZ z 2014 r. poz. 3 ze zm.). Organ podkreślił, że Spółce nie zostały przyznane żadne dodatkowe punkty, poza kryterium ceny, gdyż na pytania ankietowe udzieliła odpowiedzi negatywnej; poza tym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka nie wykazała, aby w postępowaniu konkursowym zostały naruszone zasady postępowania. Uwzględniając skargę i uchylając decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał, że decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu Spółka trafnie zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez pominięcie zasad równego traktowania oraz uczciwej konkurencji. Decyzja ta narusza również art. 5 pkt 2a oraz art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Sąd wskazał, że w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy Prezes NFZ wydał Zarządzenie Nr 3/2014/DSOZ, w którym określił m.in. kryteria oceny ofert. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 4 Zarządzenia oceny ofert dokonuje się według kryterium ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Kryterium ciągłości jest oceniane i punktowane (5 punktów) tylko wtedy, gdy w dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy zawartej z Funduszem proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie. W ocenie Sądu tak rozumiane kryterium ciągłości narusza zasadę równego traktowania, bo pozwala wyłącznie na premiowanie punktami dotychczasowego świadczeniodawcę. Przyznanie punktacji za zawartą wcześniej umowę z Funduszem stwarza temu świadczeniodawcy już na wstępie prowadzonego postępowania przewagę nad pozostałymi. Oferenci, którzy nie mają zawartej w dniu złożenia oferty umowy z NFZ nie są w stanie uzyskać w kryterium ciągłości żadnych punktów. W konsekwencji trudno uznać, że zachowana została zasada równego traktowania i uczciwej konkurencji. W tym kontekście Sąd odwołał się do art. 5 pkt 2a u.ś.o.z. oraz § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) cyt. wyżej Zarządzenia i stwierdził, że nie wynika z nich możliwość premiowania punktami faktu uprzedniego udzielania przez jednego z oferentów świadczeń będących przedmiotem rokowań, a brany pod uwagę przy ocenie ofert według tego kryterium czynnik ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia mierzony może być wyłącznie zgłoszonymi na przyszłość elementami ofert istniejącymi w dacie ich złożenia. Ponadto Sąd zgodził się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) wyrażonym w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 1077/09 (publik. CBOSA), że kryterium ciągłości z art. 148 pkt 1 u.ś.o.z. należy rozumieć w aspekcie przedmiotowo-podmiotowym jako prawo do oceny stwarzanego przez oferenta ryzyka zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych, nie zaś podmiotowym jako prawo do przyznania punktów konkretnemu świadczeniodawcy za fakt wykonywania świadczeń objętych rokowaniami na podstawie trwającej jeszcze umowy z Funduszem. Przeciwne rozumowanie nie tylko prowadzić będzie do naruszenia wynikającego z art. 134 ustawy obowiązku zapewnienia równego traktowania, lecz zniweczyć może (poprzez ustalenie wysokiej liczby punktów za kontynuację świadczeń) sens prowadzenia postępowania o zawarcie umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem WSA pogląd ten nie utracił aktualności z uwagi na wprowadzenie do u.ś.o.z., z mocą obowiązującą od 1.01.2014 r., definicji ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej (art. 5 pkt 2a), a reasumując powyższe stwierdził, że kryterium ciągłości nie może być rozumiane jako prawo do punktowania ofert świadczeniodawców udzielających świadczeń objętych rokowaniami na podstawie wcześniejszej umowy z Funduszem. Taka wykładnia zmienia sens kryterium i czyni je kryterium pozaustawowym. Sąd uznał także, że Dyrektor ŚOW NFZ naruszył art. 154 ust. 1 i ust. 4 u.ś.o.z. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., przyjmując, iż rozpoznanie sprawy wskutek odwołania nie powoduje konieczności weryfikacji całego postępowania. Obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego wynika z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie podzielił zatem stanowiska organu, że rozpatrzenie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 u.ś.o.z. jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, a organ rozpoznaje sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności, badając czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do uszczerbku w interesie prawnym skarżącej. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organ do uwzględnienia wykładni kryterium ciągłości. Skargą kasacyjną Dyrektor ŚOW NFZ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego: – art. 134 ust. 2 u.ś.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Komisja konkursowa naruszyła ten przepis w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia, że przepis ten został naruszony przez Komisję konkursową, w sytuacji, gdy Komisja prowadziła postępowanie w oparciu o obowiązujące przepisy, znane uczestnikom konkursu i zaakceptowane przez nich; – art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Komisja konkursowa naruszyła zasady równego traktowania, w sytuacji gdy każdy ze świadczeniodawców traktowany był w taki sam sposób w oparciu o takie same kryteria; – art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że kryteria oceny ofert miałyby nie wiązać Komisji konkursowej, – art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. i wydanego na jego podstawie § 1 pkt 1 ppkt 4 Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że kryteria oceny ofert wydane na postawie wyżej wymienionego przepisu ustawy naruszają zasadę równości, podczas gdy są zgodne z tą zasadą; – art. 147 u.ś.o.z. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców podlegają zmianie w toku postępowania, podczas gdy przepis ten stanowi, że kryteria te i warunki nie podlegają zmianie; – art. 148 pkt 1 u.ś.o.z. w zw. z § 1 pkt 1 ppkt 4 Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że kryterium ciągłości winno być zastosowane wbrew definicji ustanowionej na podstawie ustawy; – art. 154 ust. 1 i ust. 4 u.ś.o.z. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie zweryfikował całego postępowania, podczas gdy organ zrealizował dyspozycję tych przepisów; – art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uwzględnienie odwołania skutkuje weryfikacją całego postępowania, podczas gdy wpływa ono wyłącznie na sytuację podmiotu składającego odwołanie. Wnoszący skargę kasacyjną organ argumentował m.in., że kryterium ciągłości dotyczy obecnie podmiotów, które na dzień składania ofert realizują proces leczenia na podstawie umowy zawartej z Funduszem, jednak podmioty te mogą zostać obciążone punktami ujemnymi za uchybienia wykazane w trakcie przeprowadzonych kontroli. Punktami ujemnymi nie są obciążane podmioty, które nie zawarły umowy z Funduszem. Podmioty te są zatem w różnej sytuacji faktycznej. Zarzut WSA jest więc nietrafny, tak samo jak nieaktualny na gruncie niniejszej sprawy jest pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 1077/09. Spółka nie udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Uczestnicy postępowania również nie skorzystali z tego uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana przezeń decyzja w sprawie o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie rehabilitacja kardiologiczna w ośrodku/oddziale dziennym o określonym kodzie postępowania, wydana została w postępowaniu naruszającym, przyjętą art. 134 u.ś.o.z., zasadę równego traktowania. Zdaniem Sądu określone, stosownie do wymogu art. 146 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy w związku z art. 148 pkt 1 tego aktu prawnego, kryterium ciągłości pozwalało premiować punktami wyłącznie dotychczasowego świadczeniodawcę, co stwarzało mu już na wstępie postępowania konkursowego przewagę nad pozostałymi świadczeniodawcami. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a jej zasadnicze zarzuty koncentrują się wokół błędnej oceny Sądu naruszenia przez organ zasady równego traktowania. Te zarzuty należy uznać za nieusprawiedliwione. Zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. Fundusz zobowiązany jest zapewnić wszystkim świadczeniodawcom ubiegającym się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej równe traktowanie, a ponadto zobowiązany jest prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oferty oceniane są na podstawie kryteriów oceny ofert określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 1 u.ś.o.z. Poza tym, jak stanowi art. 148 cyt. ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje m.in. ciągłość oraz kompleksowość, dostępność i jakość udzielanych świadczeń. Ustawodawca nie omieszkał przy tym wyjaśnić co rozumie przez ciągłość udzielanych świadczeń i opieki zdrowotnej; w art. 5 pkt 2a u.ś.o.z. wyjaśniono, że ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej to organizacja udzielania tych świadczeń zapewniająca kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczająca ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów. Upraszczając, istota ustawowego określenia ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się w oczekiwaniu, ażeby potencjalnie wybrany świadczeniodawca gwarantował rodzaj i zakres podjętych wobec świadczeniobiorców usług zdrowotnych na minimalnym poziomie wynikającym z dotychczas obowiązującej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zbieżne z definicją ustawową jest rozumienie ciągłości udzielanych świadczeń zdrowotnych w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, wydanym na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., jednak już przyjęta w załączniku nr 1 do zarządzenia zasada oceny i punktowania tego kryterium odbiega od ustawowej i określonej § 1 ust. 1 pkt 4 cyt. zarządzenia w sposób znaczący. Sąd I instancji, przywołując treść tego paragrafu załącznika do zarządzenia, zgodnie z którym kryterium ciągłości jest oceniane i punktowane (5 punktów) tylko wtedy, gdy w dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy zawartej z Funduszem proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie, całkowicie trafnie uznał, że tak rozumiane kryterium ciągłości narusza zasadę równego traktowania. Trudno o bardziej rażący przykład naruszenia zasady równego traktowania, jak przyjęty załącznikiem do zarządzenia Prezesa NFZ nakaz punktowania świadczeniodawcy dotychczasowego. Oczywiste wszak jest, że przyznając 5 punktów wyłącznie świadczeniodawcy realizującemu w oparciu o dotychczasową umowę świadczenia zdrowotne w danym obszarze przedmiotowym i obszarowym, nie tylko nie przyznaje się przypisanych do kryterium ciągłości punktów innym świadczeniodawcom uczestniczącym w postępowaniu, lecz a priori pozbawia się ich możliwości wykazania spełnienia kryterium konkursowego. Nie bez racji WSA podkreślił, że tego rodzaju postępowanie nie tylko narusza zasadę równego traktowania, ale stoi w sprzeczności z zasadą uczciwej konkurencji. Sąd I instancji zasadnie odwołał się do wyrażonego już wcześniej przez NSA poglądu, zgodnie z którym zasady ciągłości nie wolno rozumieć w aspekcie podmiotowym jako prawa do przyznania punktów konkretnemu świadczeniodawcy za fakt wykonywania określonych świadczeń na podstawie trwającej jeszcze umowy z Funduszem, bo stanowiłoby to pogwałcenie ustawowego obowiązku równego traktowania (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 1077/09). Mimo że pogląd ów wyrażony został na gruncie nieco odmiennego stanu prawnego – ustawa o świadczeniach nie definiowała wówczas pojęcia ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej – zachowuje on aktualność wobec zgodnej treściowo z nim definicji ustawowej. Zarzuty skargi kasacyjnej tej kwestii dotyczące należy uznać za nieusprawiedliwione, a przywołaną na ich poparcie argumentację za błędną. Odnosząc się natomiast do twierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie przyjął możliwość zmiany kryteriów w toku postępowania oraz wadliwie uznał, że kryterium ciągłości winno być stosowane wbrew definicji ustanowionej na podstawie ustawy, stwierdzić należy, iż po pierwsze, Sąd nie wyraził poglądu o możliwości zmiany kryteriów w trakcie postępowania, a po wtóre, odmawiając nadawaniu kryterium ciągłości dowolnego znaczenia, nie przyjął odmiennego znaczenia, niż określone ustawą i zarządzeniem w jego § 1 ust. 1 pkt 4. Trafność zarzutu naruszenia art. 154 ust. 1 i 4 u.ś.o.z. nie skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej, bowiem zasadniczy pogląd Sądu I instancji dotyczący przeprowadzenia postępowania w niezgodzie z zasadą równego traktowania jest prawidłowy. Odnosząc się do prawidłowości tezy zaskarżonego wyroku, że konieczna była weryfikacja całego postępowania należy wyjaśnić, iż jest ona prawidłowa tylko przy uwzględnieniu art. 154 ust. 6a u.ś.o.z., obowiązującym od dnia 21 listopada 2013 r., a więc w czasie zanim ogłoszony został konkurs w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten ogranicza krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu prowadzonym wskutek złożonego odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przesądzając, że biorą w nim udział wyłącznie: świadczeniodawca, który wniósł odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz świadczeniodawcy wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższe nakazuje przyjąć, że organ nie kontroluje postępowania w pełnym zakresie, lecz wyłącznie w odniesieniu do wyłonionych w konkursie świadczeniodawców oraz świadczeniodawcy inicjującego postępowanie, który uznał, iż stosownie do art. 152 ust. 1 u.ś.o.z., jego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad postępowania w sprawie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.