III SA/Gl 1263/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędziowie Sędzia WSA Agata Ćwik - Bury (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" Sp. j. w K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] roku nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 złotych (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: organ I instancji, organ II instancji, Dyrektor NFZ) utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. nr [...] dotyczącą rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: rehabilitacja kardiologiczna w ośrodku / oddziale dziennym, kod postępowania: [...], wydana dla "A" Sp.j. (dalej: strona, skarżąca, spółka, oferent). 2. Postępowanie przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia. 2.1. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji oddalił odwołanie spółki dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: rehabilitacja kardiologiczna w ośrodku / oddziale dziennym oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] r. Dyrektor NFZ na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: rehabilitacja kardiologiczna ośrodku/oddziale dziennym. W postępowaniu złożono 9 ofert. W dniu [...] r. ogłoszono rozstrzygnięcie postępowania. Oferta spółki nie znalazła się w rozstrzygnięciu konkursu, gdyż liczba punktów oceny jaką uzyskała, była niższa w stosunku do ocen ofert, które wybrano w ramach prowadzonego postępowania konkursowego. Oferta spółki uzyskała bowiem łącznie 10,000 pkt, z czego cena: 10,000 pkt, ciągłość: 0,000 pkt, jakość: 0,000 pkt. Uzasadniając swoje stanowisko Dyrektor NFZ wskazał, iż Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym strony. Podkreślił, że oferent miał prawo negocjować wyłącznie liczbę i cenę świadczeń. W trakcie negocjacji podtrzymał on cenę zaproponowaną w ofercie. Komisja Konkursowa nie mogła sugerować obniżenia ceny, gdyż mogłoby to ją narazić na zarzut "wymuszania" na oferentach obniżenia ceny. Organ podkreślił, że inicjatywa i wybór strategii negocjacyjnej oraz decyzja w tym zakresie należała wyłącznie do oferenta. Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania podmiotów w związku z oceną oferentów według kryterium ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, organ I instancji wskazał, że ocena ta wynikała z Zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...]r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: Zarządzenie), które jest dostępne na stronie internetowej Funduszu. 2.2. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona, reprezentowana przez pełnomocnika, podniosła naruszenie: - art. 146 i n., a w szczególności art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez ocenienie oferty strony w sposób nieprawidłowy, - art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej: k.p.a.) poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji I instancji. Mając na uwadze powyższe wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy, uchylenie decyzji i przystąpienie do rokowań ze spółką a także wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. 2.3. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Dyrektor NFZ wskazał, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach (art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach). Co do zasady zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu albo rokowań (art. 139 ust. 1 ustawy). W tym celu Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję, której tryb pracy określa regulamin uchwalony przez Radę Funduszu (art. 139 ust. 4 ustawy). Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej konkursu ofert Komisja w obecności oferentów stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach; przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Z kolei w myśl art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach, w części niejawnej konkursu ofert Komisja może: wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i ich dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Dalej organ argumentował, że przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców określa Prezes Funduszu (art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach). W myśl art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Z kolei porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (art. 148 ustawy o świadczeniach). Dyrektor NFZ podkreślił, że wyłonienie świadczeniodawcy w postępowaniu konkursowym ma przede wszystkim na celu realizację zadania ustawowego, tj. zapewnienie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na danym obszarze. W toku postępowania Fundusz zobowiązany jest zapewnić równe traktowanie świadczeniodawców, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Dalej organ ten stwierdził, że postępowanie mające na celu wyłonienie świadczeniodawców do realizacji świadczeń opieki zdrowotnej ma charakter cywilnoprawny (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt. VI SA/Wa 1762/11; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1054/11; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2056/11), a rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję jest jak wyborem najkorzystniejszej oferty przez zamawiającego. Jednakże sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę, w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach, odwołania do dyrektora oddziału od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Obowiązkiem organu, w ramach procedury uruchamianej wskutek wniesienia odwołania, a także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o których mowa w art. 154 ustawy o świadczeniach, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Dyrektor oddziału w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, nie prowadzi ponownie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznaje sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności badając czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do uszczerbku w interesie prawnego skarżącej. Dyrektor NFZ podkreślił, że istotą badania uszczerbku interesu prawnego i stwierdzenia jego powstania jest ustalenie czy na skutek naruszenia prawa nie nastąpił uszczerbek w możliwości uzyskania zamówienia. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Dalej organ II instancji podniósł, że szczegółowe parametry kryteriów oceny, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej oraz sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny w przedmiotowym postępowaniu określone zostały w powołanym wyżej Zarządzeniu Prezesa NFZ. Kryteria oraz zasady oceny mają charakter obiektywny, są znane wszystkim oferentom w chwili wszczęcia postępowania konkursowego, nie ulegają zmianie aż do zakończenia postępowania. Zwrócił również uwagę, że zadaniem komisji, stosownie do art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach jest wybór oferty lub ofert najkorzystniejszych, co też Komisja Konkursowa uczyniła. Ocena ofert odbywała się w sposób jednolity i częściowo zautomatyzowany poprzez "zaczytanie ofert" wraz z odpowiedziami ankietowymi do systemu informatycznego NFZ. W oparciu o algorytm zawarty w Zarządzeniu system przydzielił odpowiednią liczbę punktów. Liczba ta stanowiła o wyjściowej pozycji oferty w rankingu otwarcia. Ustalona na tym etapie postępowania liczba punktów mogła ulec zmianie w toku szczegółowej oceny ofert, kontroli i negocjacji z oferentami. W części niejawnej konkursu ofert Komisja Konkursowa przeprowadziła z oferentami negocjacje. W myśl art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach negocjacje można przeprowadzić w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Po przeprowadzonych negocjacjach nastąpiło automatyczne wygenerowanie przez system informatyczny rankingu końcowego, w którym oferty zostały uszeregowane zgodnie z punktacją malejącą. Bazę danych systemu tworzyły przesłane w formie elektronicznej zapytania ofertowe przekazane przez oferentów, ankiety i wyniki przeprowadzonych negocjacji. Wybór oferentów następował według kolejności wynikającej z rankingu końcowego. Dyrektor NFZ przywołał treść § 1 ust. 1 pkt 4 Zarządzenia, w którym wskazano, że oceny ofert dokonuje się min. według kryteriów: 4) ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - rozumianej jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów - ocenianej w szczególności poprzez: a) organizację świadczeń/turnusów zapewniającą systematyczny rozkład świadczeń w okresie obowiązywania umowy, b) realizację procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia; W § 1 ust. 4 Zarządzenia Prezes NFZ wskazał, że szczegółowe parametry kryteriów oceny (jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość) oraz waga poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń opieki zdrowotnej, określone są w załączniku nr 1 do Zarządzenia. Z kolei sposób dokonywania oceny ofert pod względem kryterium ceny, dla wszystkich rodzajów i zakresów świadczeń opieki zdrowotnej, jest określony w załączniku nr 2 do Zarządzenia. Organ II instancji podkreślił, że oceny ofert według kryteriów - jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość - dokonuje się odrębnie dla każdego oferowanego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej w ramach danego postępowania. Wartości danych wykorzystywanych do obliczenia końcowej oceny oferty, w tym w szczególności: wagi skalujące, liczby punktów jednostkowych odpowiadających poszczególnym parametrom oferty (odpowiedziom w ankiecie) zostały przedstawione w tabelach załącznika nr 1, odrębnie dla każdego rodzaju kontraktowanych świadczeń. Dalej organ ten wskazał, iż załączniku nr 1 w tabeli nr 10 "REHABILITACJA LECZNICZA" Prezes NFZ określił kryteria, poziom skalujący/wagę skalującą, szczegółowe parametry oceny oraz warunki dodatkowo oceniane, które miały zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu. I tak zgodnie z powołanym załącznikiem nr 1 - tabela nr 10 - dodatkowo rankingująca była min., w zakresie rehabilitacji kardiologicznej w ośrodku / oddziale dziennym - ciągłość - rozumiana jako realizowanie w dniu złożenia oferty przez oferenta na podstawie umowy zawartej z Funduszem procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie. Dyrektor NFZ podkreślił, że spółce nie zostały przyznane żadne dodatkowe punkty, poza kryterium ceny, albowiem na pytania ankietowe udzieliła odpowiedzi negatywnej. Organ za chybiony uznał także zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. Jego zdaniem zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Wydając przedmiotową decyzję Dyrektor NFZ zbadał wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia oraz dokonał oceny dowodów, z uwzględnieniem wszystkich twierdzeń i zarzutów strony. Organ ustalił w sposób jednoznaczny, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa w tym zakresie obowiązujących oraz w sposób wystarczający i przekonywający wskazał, dlaczego oferent nie został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w przedmiotowym zakresie. Dyrektor NFZ za nieusprawiedliwiony uznał zarzut dotyczący sposobu przeprowadzenia negocjacji. Na poparcie swojego stanowiska wskazał, że na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach Komisja Konkursowa może przeprowadzić negocjacje w celu ustalenia liczby planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Oferent w czasie negocjacji ma prawo przedstawić komisji inną cenę niż określona w złożonej ofercie. Decyzja o zmianie ceny, a tym samym wartości realizowanych świadczeń należy wyłącznie do oferenta z uwagi na fakt, iż wynika ona również z analizy kosztowej udzielanych świadczeń. Podkreślił, iż wybór strategii negocjacyjnej i inicjatywa w zakresie dotyczącej proponowanej ceny należy wyłącznie do danego świadczeniodawcy. Inicjatywa komisji konkursowej w tym zakresie mogłaby naruszać zasady uczciwej konkurencji i obiektywizmu. W efekcie przeprowadzonych negocjacji ustalono ostateczne stanowiska stron co do ilości i ceny. Organ powołał również wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2094/11, w którym sąd ten wskazał, że fakt, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna w stosunku do innych uczestników postępowania, zależy wyłącznie od jej treści. Konkurs zawsze niesie za sobą element ryzyka i niewiadomej jego rozstrzygnięcia. Rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych przez stronę, tj. nie wzięcia pod uwagę funkcji, jakie oferuje spółka w prowadzonym ośrodku rehabilitacyjnym, w którym możliwe jest prowadzenie nowoczesnej rehabilitacji kardiologicznej w oparciu o najwyższej jakości sprzęt oraz współpracy z prof. Z. N. w zakresie rehabilitacji kardiologicznej, organ podniósł, iż ocena ofert została dokonana w oparciu o kryteria oceny ofert określone przez w Zarządzeniu. Tym samym ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie Komisji Konkursowej żadnej dowolności. Ustosunkowując się propozycji zwiększenia liczby ośrodków rehabilitacji kardiologicznej na terenie województwa [...], Dyrektor NFZ wskazał, że Komisja Konkursowa była związana wartością ogłoszenia, a wysokość środków finansowych przeznaczonych na przedmiotowe postępowanie uniemożliwiło wybranie wszystkich ofert. Mając na uwadze powyższe, Dyrektor NFZ podniósł, że skarżąca nie wykazała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, aby w postępowaniu konkursowym zostały naruszone zasady postępowania. A do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Oznacza to, że konieczne jest stwierdzenie naruszenia zasad postępowania, które musi naruszać rzeczywiście istniejący interes świadczeniodawcy (por.: wyrok NSA dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1754/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1813/11). 3. Postępowanie przed Sądem I instancji 3.1. W skardze strona, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację, decyzji organu II instancji zarzuciła naruszenie: - art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pominięcie zasad równego traktowania oraz uczciwej konkurencji; - art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez pominięcie kryteriów kompleksowości, dostępności, kwalifikacji personelu, wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną przy dokonywaniu oceny ofert; - art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, iż w postępowaniu prawidłowo zostały przeprowadzone negocjacje ze skarżącą, - art. 7, 8, 77 i 107 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. 3.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor NFZ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach z uwzględnieniem Zarządzenia Prezesa NFZ. Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania podmiotów w związku z oceną oferentów według kryterium ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, organ II instancji powtórzył, że ocena ta wynikała z zapisów Zarządzenia. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 4.1. Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Za uwzględnieniem skargi przemawiają również argumenty w niej nie podniesione. 4.2. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika zaś, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przywołany przepis nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 4.3. W pierwszej kolejności podnieść należy, że z brzmienia art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, który stanowi, że środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie można wyprowadzać tezy, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. W treści art. 154 ustawy o świadczeniach nie ma jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu – wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie – nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 8 maja 2013r., sygn. akt II GSK 254/12, CBOSA). W konsekwencji za utrwalone w orzecznictwie NSA przyjąć należy stanowisko, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zdanie 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12, wyroki z dnia 8 maja 2013r. sygn. akt II GSK 254/12, II GSK 255/12, II GSK 256/12, II GSK 318/12, II GSK 425/12, II GSK 426/12, II GSK 531/12, CBOSA, wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt II GSK 2042/12 LEX nr 149051). Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II GSK 576/13, CBOSA), że z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy o świadczeniach), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i - siłą rzeczy - wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu (klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty) mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa o świadczeniach nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. 4.4. Odnosząc się do zarzutów skargi, zdaniem Sądu, trafnie strona podniosła, że zaskarżona decyzja narusza art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pominięcie zasad równego traktowania oraz uczciwej konkurencji. W ocenie Sądu decyzja ta narusza również art. 5 pkt 2a oraz 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. 4.5. Z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych. Naczelną zasadą obowiązującą w toku postępowania zmierzającego do wyłonienia świadczeniodawcy jest zapewnienie równego traktowania wszystkich stających do konkursu lub rokowań świadczeniodawców i prowadzenie postępowania w sposób nienaruszający reguł uczciwej konkurencji. Obowiązek równego traktowania świadczeniodawców oraz gwarantowanie uczciwej konkurencji muszą być uwzględniane na każdym etapie postępowania w sprawie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poczynając od ogłoszenia o postępowaniu przez opis przedmiotu zamówienia, składanie ofert aż po ich ocenę. Powołane zasady wyrażają wartości, które prawodawca uznał za szczególnie doniosłe, a które winny być respektowane przy stosowaniu pozostałych norm prawnych. Niektórym z zasad prawnych prawodawca nadał rangę zasady konstytucyjnej min. zasadzie równości, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji RP). Od zasady równości Konstytucja nie przewiduje żadnych odstępstw i wyjątków. Wynikający zatem z art. 134 ustawy o świadczeniach obowiązek równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest przeniesieniem na grunt normatywny ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, adresowanej m.in. do organów stanowiących i stosujących prawo, normy konstytucyjnej sformułowanej w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej. Ustanowiona tym przepisem Konstytucji RP zasada równości wobec prawa odnosi się tak do podmiotów będących osobami fizycznymi jak też do osób prawnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2000, sygn. K 23/99; OTK ZU 2000, Nr 4, poz. 89, a także wyrok z dnia 24 kwietnia 2002r, sygn. P5/01, OTK ZU nr 3/2002, poz. 28), obowiązuje we wszystkich sferach funkcjonowania społeczeństwa, także w dziedzinie gospodarczej (wyrok TK z dnia 23 października 2001, sygn. K 22/01, OTK ZU 2001, nr 7, poz. 215) i oznacza najogólniej rzecz ujmując, że wszystkie charakteryzujące się określoną, istotną cechą podmioty prawa, których dotyczą konkretne normy prawne, traktowane być muszą równo tzn. według jednakowej miary – bez zróżnicowań. 4.6. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że zastosowanie techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją należy przyznawać pierwszeństwo, bo koresponduje ono z domniemaniem konstytucyjności ustaw (wyrok TK z dnia 28 kwietnia 1999r., sygn. akt K. 3/99, OTK ZU 1999/4/73). Z domniemania konstytucyjności ustaw wynika nakaz, aby interpretator poszukiwał takiego znaczenia normy prawnej, które jest zgodne z konstytucją i realizuje najpełniej jej wartości. Domniemanie to oznacza, że po pierwsze: fakt konstytucyjności przepisu nie wymaga ustalenia. Po drugie ciężar argumentacji spoczywa na tym kto kwestionuje zgodność przepisu z konstytucją (por. L. Morawski Zasady wykładni prawa, s. 175 i 178). Domniemanie konstytucyjności ustaw wynika również z założenia, że racjonalny prawodawca tworzy przepisy w zgodzie z ustawą zasadniczą. Prokonstytucyjna wykładnia prawa, uwzględniając hierarchię źródeł prawa i miejsce w tej hierarchii Konstytucji jako ustawy zasadniczej, stanowi odmianę wykładni systemowej zewnętrznej. 4.7. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji. Skoro działalność prawotwórcza jest działalnością celową, to w oczywisty sposób cele te musi uwzględniać także interpretator (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 158). Interpretując przepisy prawne należy zatem mieć na uwadze cele regulacji prawnych. 4.8. Mając powyższe na uwadze przypomnieć należy, że w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Prezes NFZ określił min. kryteria oceny ofert. W § 1 ust. 1 pkt 4) Zarządzenia Prezes NFZ wyjaśnił, że ceny ofert dokonuje się według kryterium ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - rozumianej jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów - ocenianej w szczególności poprzez: a) organizację świadczeń/turnusów zapewniającą systematyczny rozkład świadczeń w okresie obowiązywania umowy, b) realizację procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Jednak zgodnie z załącznikiem nr 1 do Zarządzenia kryterium ciągłości jest oceniane i punktowane (5 punktów) tylko wtedy gdy w dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy zawartej z Funduszem proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie. W ocenie Sądu tak rozumiane oceniane kryterium ciągłości narusza zasadę równego traktowania. Pozwala bowiem tylko i wyłącznie na premiowanie punktami dotychczasowego świadczeniodawcę. Przyznanie punktacji za zawartą wcześniej umowę z Funduszem stwarza temu świadczeniodawcy już na wstępie prowadzonego postępowania przewagę nad pozostałymi. Oferenci, którzy nie mają zawartej w dniu złożenia oferty umowy z Funduszem nie są w stanie uzyskać w kryterium ciągłości żadnych punktów. W konsekwencji trudno uznać, że zachowana została zasada równego traktowania i uczciwej konkurencji. W tym kontekście wskazać należy, zarówno z art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach oraz z przepisu § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) Zarządzenia nie wynika możliwość premiowania punktami faktu uprzedniego udzielania przez jednego z oferentów świadczeń będących przedmiotem rokowań, a brany pod uwagę przy ocenie ofert według tego kryterium czynnik ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia mierzony może być wyłącznie zgłoszonymi na przyszłość elementami ofert istniejącymi w dacie ich złożenia. 4.9. Zdaniem Sądu trafnie NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2012r., sygn. akt II GSK 1077/09 wskazał, że kryterium ciągłości, o którym mowa w 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, należy rozumieć w aspekcie przedmiotowo-podmiotowym jako prawo do oceny stwarzanego przez oferenta ryzyka zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych, nie zaś podmiotowym jako prawo do przyznania punktów konkretnemu świadczeniodawcy za fakt wykonywania świadczeń objętych rokowaniami na podstawie trwającej jeszcze umowy z Funduszem. Przeciwne rozumowanie nie tylko prowadzić będzie do naruszenia wynikającego z art. 134 cyt. ustawy obowiązku zapewnienia równego traktowania, lecz zniweczyć może w ogóle (poprzez ustalenie wysokiej liczby punktów za kontynuację świadczeń) sens prowadzenia postępowania o zawarcie umowy na udzielania świadczeń z opieki zdrowotnej. Aktualności tego poglądu nie zmienia zmiana stanu prawnego i wprowadzenie przez prawodawcę ustawą z dnia 11 października 2013r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013r., poz. 1290) do ustawy o świadczeniach definicji pojęcia ciągłości. Zgodnie z art. 5 pkt 2a) ustawy o świadczeniach obowiązującym od dnia 1 stycznia 2014 r. przez ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów. 4.10. Kryterium ciągłości nie można nadawać dowolnego znaczenia, w szczególności sprzecznego z podstawowymi zasadami postępowania o zawarcie umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych tj. równego traktowania świadczeniodawców z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji, a także sprzecznego z celem i założeniem tego kryterium. Trafnie Dyrektor NFZ wskazał, że wyłonienie świadczeniodawcy w postępowaniu konkursowym ma przede wszystkim na celu realizację zadania ustawowego. Jednak tak rozumiane kryterium ciągłości nie zapewnia realizacji celów ustawy o świadczeniach tj. zapewnienia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na danym obszarze poprzez wybór najlepszej oferty. Kryterium ciągłości nie może być bowiem rozumiane jako prawo do punktowania ofert świadczeniodawców udzielających świadczeń objętych rokowaniami na podstawie wcześniejszej umowy z Funduszem. Taka wykładnia zmienia sens tego kryterium i czyni go kryterium pozaustawowym, co jest nie do zaakceptowania. 4.11. W kontekście powyższego wskazać także należy, że jeżeli organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014r., sygn. akt I GSK 713/13, LEX nr 1481832). Zdaniem Sądu równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w art. 154 ust. 2 zdanie drugie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który stanowi, iż wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje - ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji - do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli - w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej - do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez Prezesa NFZ (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 576/13, CBOSA). W konsekwencji przyjąć należy, że Dyrektor NFZ naruszył art. 154 ust. 1 i ust. 4 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przyjmując, że rozpoznanie sprawy przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia wskutek wniesionego odwołania nie powoduje konieczności weryfikacji całego postępowania. Obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego wynika bowiem z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. Przepisy k.p.a. zostały bowiem wyłączone jedynie w zakresie kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach. W konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska organu, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), a organ rozpoznaje sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności badając czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do uszczerbku w interesie prawnym skarżącej. 4.12. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska strony odnośnie naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez pominięcie kryteriów kompleksowości, dostępności, kwalifikacji personelu, wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną przy dokonywaniu oceny ofert. Kryteria te nie zostały przez organ pominięte. Ich uwzględnienie nastąpiło w oparciu o Zarządzenie, w którym zostały wymienione w sposób enumeratywny. W tym kontekście bez wpływu na ocenę oferty była współpraca z prof. Z.N., jako że nie było to kryterium punktowane Szczegółowa argumentacja w tym zakresie zawarta została na stronie 16 zaskarżonej decyzji. 4.13. Skarżąca nie wykazała również skutecznie aby Dyrektor NFZ naruszył art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, iż w postępowaniu prawidłowo zostały przeprowadzone negocjacje ze skarżącą. Sąd podziela stanowisko organu w tym zakresie. Trafnie NSA w wyroku z dnia 11 marca 2014 r., wskazał, że przeprowadzenie negocjacji z oferentami na zasadach określonych w art. 142 ust. 6 o świadczeniach jest w istocie uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu. Natomiast z postanowień art. 142 ust. 5 ustawy wprost wynika, że przedstawienie najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia jest jedną z przesłanek wyboru oferty (sygn. akt II GSK 2042/12 LEX nr 149051). Jednak to nie organ w przedmiotowej sprawie był zobligowany do zaproponowania nowej ceny w trakcie negocjacji, a strona. 4.14. Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor NFZ uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię kryterium ciągłości w kontekście naruszenia przez organ zasady równego traktowania świadczeniodawców oraz uczciwej konkurencji określonych przez ustawę o świadczeniach. Aby zagwarantować przeprowadzenie rzeczywistej, a nie pozornej kontroli rozstrzygnięcia, a tym samym umożliwienie wywiązania się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach Dyrektor NFZ uwzględni, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zdanie drugie ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. 4.15. Mając na uwadze powyższe Sąd na zasadzie art. 145 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.