II OSK 1763/15

Dnia 14 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2464/14 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2464/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę J.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z przywołanego w powyższym wyroku stanu faktycznego decyzją z dnia 21 sierpnia 2014 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J.C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], odmawiającą na podstawie art. 161 § 1 K.p.a. uchylenia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia [...] września 2002 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Nowym Targu z dnia [...] września 2001 r. znak: [...], nakazującej K. C. i J.C. dokonać rozbiórki dwóch budynków mieszkalnych, każdy o wymiarze w rzucie 6,10 x 8,20 m, wybudowanych w M. na dz. nr ew. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. GINB nie stwierdził w niniejszej sprawie istnienia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, a także możliwości powstania poważnych szkód dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa, o jakich mowa w art. 161 § 1 K.p.a. Wskazał, że w rozpatrywanym postępowaniu skarżący podniósł, że decyzja MWINB z dnia 2 września 2002 r. stanowi podstawę tytułu wykonawczego, którego realizacja doprowadzi do poważnej szkody, której naprawienia wnioskodawca będzie się domagał od Skarbu Państwa, co z kolei skutkować będzie poważną szkodą dla gospodarki narodowej. Zdaniem organu sama informacja skarżącego o zamiarze wystąpienia z pozwem do sądu powszechnego, ani też wystąpienie z pozwem, nie stanowi podstawy do uznania konieczności uchylenia decyzji ostatecznej. Skargę na decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożył J.C., zarzucając naruszenie: - art. 161 § 1 K.p.a., poprzez jego wadliwą wykładnię, a w konsekwencji odmowę zastosowania, - art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 K.p.a., przejawiające się w tym, że GINB pominął tak istotne okoliczności w sprawie, jak to, że decyzja MWINB z dnia [...] września 2002 r. (wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją PINB w Nowym Targu) stanowi podstawę tytułu wykonawczego, na mocy którego na skarżącego nałożony został wyjątkowo dotkliwy obowiązek dokonania rozbiórki dwóch obiektów budowlanych oraz grzywna w celu przymuszenia, a przy tym decyzja MWINB z dnia [...] września 2002 r. nie może zostać uchylona w trybie wznowienia postępowania z uwagi na rażące naruszenie przez organy przepisów K.p.a. o terminach załatwiania spraw; na skutek tych działań realizacja powyższego tytułu wykonawczego doprowadzi do poważnej szkody, której naprawienia skarżący będzie się domagał od Skarbu Państwa w postępowaniu przed sądem powszechnym, co z kolei skutkować będzie poważną szkodą dla gospodarki narodowej. Skarżący zarzucił, że GINB nie przeprowadził w zasadzie żadnej analizy co do tego, czy utrzymanie w obrocie decyzji MWINB z dnia [...] września 2002 r. niesie za sobą zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo niebezpieczeństwo powstania poważnych szkód dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. J.C. podniósł, że postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie wymagało wszechstronnego ustalenia, czy zachodzą wyjątkowe okoliczności, uzasadniające zastosowanie art. 161 § 1 K.p.a. z uwagi na zagrożenie wystąpienia poważnych szkód dla gospodarki narodowej z uwagi na wykonanie decyzji MWINB z dnia [...] września 2002 r., czego organ zaniechał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie uznał, że mimo stwierdzenia, iż nie można w innym trybie wzruszyć decyzji nakazującej rozbiórkę (nie przesądzając jednocześnie czy takie rozstrzygnięcie mogłoby być ewentualnie wydane w oparciu o art. 155 K.p.a.), prawidłowe jest ustalenie organu, że nie występowały w sprawie pozostałe przesłanki usprawiedliwiające zastosowanie przepisu art. 161 § 1 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że organy administracji prowadziły, na wniosek skarżącego, postępowanie nieważnościowe, które zakończyło się ostateczną i prawomocną decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z dnia [...] września 2002 r. utrzymującej w mocy decyzję nakładającą obowiązek rozbiórki dwóch budynków mieszkalnych. Toczyło się również postępowanie wznowieniowe zainicjowane wnioskiem skarżącego, w wyniku którego organ ostatecznie stwierdził, że decyzja wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił jej uchylenia z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. Toczyło się także postępowanie administracyjne w oparciu o przepis art. 154 K.p.a., które zakończyło się ostateczną i prawomocną decyzją odmawiającą uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie ulega wątpliwości sądu I instancji, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo ocenił, że nałożony na inwestora obowiązek nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego. Wbrew zatem zarzutom skarżącego – zdaniem tegoż sądu − prawidłowo także organ administracji ocenił, że decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki nie przyniesie poważnej szkody dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów państwa. W ocenie sądu wojewódzkiego nie miał zatem racji skarżący, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 161 § 1 K.p.a. Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – J.C. zaskarżył ww. wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wyniki sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 161 § 1 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez sąd pierwszej instancji skargi oraz niewłaściwej kontroli decyzji organu administracji publicznej, pomimo tego, że GINB dokonał wadliwej wykładni art. 161 § 1 K.p.a., skutkiem czego uznał, jakoby nie zachodziły podstawy do uchylenia w trybie powyższego przepisu decyzji MWINB z dnia [...] września 2002 r., zwłaszcza wobec braku − w ocenie organu administracji publicznej − zagrożenia dla gospodarki narodowej; 2. art. 1 § 1 i 2 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącego i niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej, pomimo tego, że obarczona jest ona wadą, polegającą na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzeniu uzasadnienia decyzji niezgodnego z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wnosi o: na podstawie art. 176 Ppsa w zw. z art. 185 § 1 Ppsa − uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; na podstawie art. 203 Ppsa − zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd pierwszej instancji pominął tak istotne okoliczności w sprawie, jak to, iż decyzja MWINB z dnia [...] września 2002 r. (wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją PINB) stanowi podstawę tytułu wykonawczego, na mocy którego na skarżącego nałożony został wyjątkowo dotkliwy obowiązek dokonania rozbiórki dwóch obiektów budowlanych, a nadto grzywna w celu przymuszenia i wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w administracji, a przy tym decyzja MWINB z dnia [...] września 2002 r. nie może zostać uchylona w trybie wznowienia postępowania z uwagi na rażące naruszenie głównie przez GINB przepisów K.p.a. o terminach załatwiania spraw. Na skutek tych działań, realizacja powyższego tytułu wykonawczego, doprowadzi do poważnej szkody, której naprawienia skarżący będzie się domagał od Skarbu Państwa w postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym, co z kolei skutkować będzie poważną szkodą dla gospodarki narodowej. Pismem strony skarżącej z dnia 13 lipca 2015 r. (data wpływu do biura podawczego Naczelnego Sądu Administracyjnego) w uzupełnieniu argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej zwrócono się z wnioskiem o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z następujących dokumentów: 1) zaświadczenia lekarskiego z dnia 30 kwietnia 2015 r., 2) recept z dnia 10 kwietnia i 7 maja 2015 r., 3) opinii psychologicznej z dnia 8 czerwca 2015 r. Strona skarżąca o dopuszczenie powyższych dokumentów, jako dowodów w sprawie, wnosi na okoliczność wykazania, że wbrew stanowisku organu, zachowanie w obrocie prawnym decyzji MWINB z dnia [...] września 2002 r. utrzymuje stan zagrażający zdrowiu lub życiu ludzkiemu, tj. zdrowiu samego skarżącego. Podczas rozprawy skarżący kasacyjnie podtrzymał wniesioną skargę kasacyjną i jej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 Ppsa. A. Nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 161 § 1 K.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu przez sąd I instancji skargi skarżącego oraz niewłaściwej kontroli decyzji organu administracji publicznej, pomimo tego, że GINB dokonał wadliwej wykładni art. 161 § 1 K.p.a. Przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało przez skarżącego wnioskiem o uchylenie, na podstawie art. 161 § 1 K.p.a., decyzji MWINB z dnia [...] września 2002 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w Nowym Targu z dnia [...] września 2001 r. nakazującą K. C. i J.C. dokonanie rozbiórki dwóch budynków mieszkalnych wybudowanych w M. na dz. nr ew. [...] bez wymaganego pozwolenia. Zdaniem WSA w Warszawie GINB, który odmówił uchylenia ww. decyzji prawidłowo przyjął, że skarżący nie wykazał, aby przesłanka z art. 161 § 1 K.p.a. w niniejszej sprawie się ziściła. Z powyższym stanowiskiem sądu wojewódzkiego należy się zgodzić. W myśl przepisu art. 161 § 1 K.p.a. minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Zastosowanie tego przepisu w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 889/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że przytoczone w skardze kasacyjnej okoliczności nie spełniają przesłanek, o których mowa w art. 161 § 1 K.p.a., a tym samym zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z tym przepisem nie zasługuje na uwzględnienie. Trafne jest bowiem stanowisko sądu pierwszej instancji, że nałożony na inwestora obowiązek nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego. Załączone zaś do pisma procesowego z dnia 13 lipca 2015 r. strony skarżącej – zaświadczenie lekarskie z dnia 30 kwietnia 2015 r., recepty z dnia 10 kwietnia i 7 maja 2015 r. oraz opinia psychologiczna z dnia 8 czerwca 2015 r. nie mogły stanowić dowodów na wystąpienie u skarżącego zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, gdyż badania te przeprowadzone zostały już po wydaniu wyroku WSA w Warszawie. Niemniej jednak trudno doszukać się w przedstawionych wyżej dowodach, że zagrożenie tych dóbr skarżący wiąże z treścią samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania. Nadto nie można uznać za zasadnej argumentacji skarżącego dotyczącej możliwości spełnienia przesłanki z art. 161 § 1 K.p.a. (tj. poważnej szkody dla gospodarki narodowej) w obowiązku ewentualnego pokrycia przez Skarb Państwa szkody w wysokości ok. 300 000 zł spowodowanej wydaniem decyzji rozbiórkowej z naruszeniem prawa, co stwierdził GINB decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. kończącej postępowanie wznowieniowe. Tym samym konieczności zastosowania w sprawie art. 161 § 1 K.p.a. skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwości decyzji rozbiórkowej, potwierdzonej ostateczną decyzją stwierdzającą jej wydanie z naruszeniem prawa. Tymczasem organ, na podstawie art. 161 § 1 K.p.a., nie dokonuje ponownego ustalenia i oceny prawnej stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy zakończonej decyzją ostateczną, ale bada wyłącznie sprawę w aspekcie określonych tym przepisem przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji w związku z tzw. stanem nagłej konieczności administracyjnej. Innymi słowy ocenia on wyłącznie, czy w związku z wystąpieniem realnego zagrożenia wartości, o których mowa w tym przepisie, istnieje konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Wprawdzie pojęcie "poważnej szkody w gospodarce narodowej", należy do pojęć niedookreślonych (nieostrych), ale z pewnością nie ma w niniejszej sprawie relacji pomiędzy ewentualnym odszkodowaniem na rzecz skarżącego, a stanem polskiej gospodarki narodowej i możliwością powstania w niej z tego powodu poważnej szkody, tym bardziej, że stan zagrażający poważnym szkodom winien być rozumiany jako realnie istniejący, rzeczywisty i aktualny, a nie potencjalny. Nie chodzi tutaj więc o stan domniemywany ani też przewidywany, ponieważ jest on określany jako stan do "usunięcia". Jednakowoż nie przesądzając o zasadności ewentualnego roszczenia o odszkodowanie związanego z wadliwą decyzją nakazującą rozbiórkę wskazać należy, że rozmiar szkody podany przez skarżącego nie uzasadnia twierdzenia, że istnieje realne niebezpieczeństwo poważnej szkody dla gospodarki narodowej, której należy zapobiec. Przepis art. 161 § 1 K.p.a. stanowi odstępstwo od podstawowej zasady stabilności decyzji ostatecznych, wobec czego organ podejmujący decyzję o zmianie lub uchyleniu innej decyzji ostatecznej z powołaniem się na ten przepis ma obowiązek ustalić, że istotnie zachodziła w sprawie sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona. Przesłanki z art. 161 § 1 K.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz tylko ścisłej. Podstawę zastosowania tego przepisu stanowią skutki faktyczne decyzji istotne dla stanów opisanych w tym przepisie, które w sprawie nie występują. Prawidłowo zatem GINB, a za nim sąd pierwszej instancji, przyjął, że skarżący nie wykazał, aby w niniejszej sprawie wystąpiło zagrożenie z art. 161 § 1 K.p.a. i było ono niemożliwe do usunięcia w inny sposób niż w trybie tego przepisu. B. W konsekwencji powyższych uwag za nieusprawiedliwiony przyjdzie uznać zarzut naruszenia przepisu art. 1 § 1 i 2 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 K.p.a. oraz 107 § 1 i 3 K.p.a. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz z samego brzmienia przepisu art. 161 § 1 K.p.a. wynika jego wyjątkowość, co oznacza konieczność stosowania go z dużą ostrożnością. Co już wyżej podkreślono, przepis ten nie może zatem podlegać wykładni rozszerzającej, lecz wyłącznie ścisłej. Zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy decyzja jest zgodna z prawem – podstawowym celem wszczętego w jego trybie postępowania jest ustalenie, w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia decyzji ostatecznej. Z powyższego rozumowania wynika, że organy administracji rozpoznając wniosek skarżącego nie mogły wyjść poza krąg określonych w art. 161 § 1 K.p.a. przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 997/10, CBOSA). Mając na uwadze zakres przeprowadzonego przez organy postępowania oraz przedstawione powyżej uwagi należało uznać, że zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do oceny twierdzeń skarżącego pod kątem ziszczenia się przesłanek z ww. przepisu i prawidłowe jest stanowisko sądu I instancji, że organy rozpoznały sprawę z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego. Zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 K.p.a. oraz 107 § 1 i 3 K.p.a. należy zatem uznać za nieusprawiedliwione. C. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.