II SA/Ol 1354/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Olecku na uchwałę Rady Miejskiej w Olecku z dnia 26 października 2004 r., nr XXVII/191/04 w przedmiocie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Olecko oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata I. stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu. Prokurator Rejonowy w Olecku wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę nr XXVII/191/04 Rady Miejskiej w Olecku z dnia 26 października 2004r w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Olecko oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa, a mianowicie art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust.11a ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. z 2012r. poz. 83 ze zm. - dalej jako ustawa o przekształceniu), poprzez przekroczenie kompetencji ustawowej i nieuchylenie w § 5 uchwały obowiązku ponoszenia kosztu operatu szacunkowego oraz dokumentacji geodezyjnej przez nabywcę nieruchomości, podczas gdy wskazane przepisy ustawy obejmującej zakresem przedmiotowym skarżoną uchwałę zezwalały jedynie na określenie warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że pomimo wejścia w życie ustawy o przekształceniu, rada nie uchyliła § 5 uchwały, choć z jednoznacznego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych wynika, że delegację ustawową, o której mowa w art.4 ust. 7 pkt 2 i ust.11a tej ustawy należy rozumieć ściśle, co oznacza, że rada gminy nie może określać obowiązków wnioskodawcy w sposób dowolny i obciążać, w sposób sprzeczny z ustawą, kosztami sporządzenia operatu szacunkowego oraz dokumentacji geodezyjnej nabywcę nieruchomości , mając jedynie kompetencję regulacji w zakresie udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych. Skarżący podniósł także, że sporządzenie operatu szacunkowego nieruchomości i inwentaryzacji jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem, w rozumieniu art. 262 § 1 k.p.a., organu właściwego do wydania decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności. A ponieważ operat szacunkowy i inwentaryzacja są środkami dowodowymi służącymi ustaleniu wartości nieruchomości, obowiązkiem dowodowym organu administracji publicznej jest ponoszenie kosztów ich sporządzenia. Skarżący wskazał, że analiza § 5 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że zapisy dotyczące nałożenia obowiązku na wnioskodawcę ponoszenia kosztu operatu szacunkowego oraz dokumentacji geodezyjnej wykraczają poza delegację ustawową określoną w art. 4 ust.7 pkt 2 i ust. 11a ustawy o przekształceniu, tym samym w sposób nieuprawniony oraz sprzeczny z art. 262 k.p.a. regulują w akcie niższej rangi koszty postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Olecku wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że jest ona bezzasadna, gdyż zaskarżona uchwała nie dotyczy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, a jedynie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości w trybie cywilnoprawnym. Rada wskazała, że w żadnym miejscu uchwały nie odnajduje się zapisów odnoszących się do przekształcenia i opartych o przepisy ustaw dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Ponadto w § 1 pkt 6 uchwały w oparciu o ustawę z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami zdefiniowane zostało, co należy rozumieć przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości i świetle tych regulacji przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nie jest tożsame z przekształceniem tego prawa w prawo własności. Organ podniósł także, że treść kwestionowanego zapisu uchwały nie jest związana z art. 262 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale dotyczą wyłącznie obrotu nieruchomościami na podstawie umów cywilnoprawnych, a nie w trybie administracyjnym związanym z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż przywołane w jej uzasadnieniu. Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy, że zaskarżona uchwała (oraz kolejne jej zmiany) podjęta została na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rację ma zatem Rada Miejska w Olecku wskazując, że podstawy podjęcia uchwały i jej kolejnych nowelizacji nie stanowiły ani przepisy ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, ani ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nietrafnie zatem skarżący, uzasadniając zarzuty skargi, powołuje się na orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące aktów prawa miejscowego regulujących kwestię przekształcenia prawa użytkowania wieczystego i zasad postępowania organów w tych sprawach . Wbrew stanowisku skarżącego przepisy art. 4 ust.7 pkt 2 i ust.11a ustawy z dnia 29 lipca 2005r. (dotyczące wyłącznie bonifikat i wysokości stawek procentowych przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności) nie obejmowały swym zakresem przedmiotowym zaskarżonej uchwały, a zatem nie mogło dojść do ich naruszenia. Niezależnie jednak od powyższych rozważań zakwestionowany w skardze § 5 uchwały Rady Miejskiej w Olecku z dnia 26 października 2004r. podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako naruszający art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst. jedn. Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm. – dalej jako u.s.g.) Przepis ten do wyłącznej właściwości rady gminy przekazuje podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie definiują pojęcia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak pogląd, że pojęcie to należy rozumieć jako zbiór podstawowych reguł postępowania dla organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy z nabywcą nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Wr 554/07, LEX nr 398905, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008r. sygn. akt II SA/Wr 139/08, LEX nr 463368, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2008r. II SA/Gl 586/08, LEX nr 519134). Nie ulega przy tym wątpliwości, iż rada może określać zasady gospodarowania mieniem, jakimi winien kierować się organ wykonawczy i to w odniesieniu do faktycznych, a nie potencjalnych nabywców nieruchomości, ale nie może w drodze uchwały nakładać jakichkolwiek obowiązków, w tym przede wszystkim związanych z obciążeniem finansowym, nie mając do tego wyraźnej podstawy prawnej ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 maja 2013r. sygn. akt II SA/Ol 166/13, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego stwierdzić należy, że z art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a u.s.g. upoważniającego radę do uchwalenia "zasad zbywania nieruchomości" nie wynika kompetencja do określania przez organ stanowiący gminy warunków szczegółowych umów a także do nakładania na nabywcę kosztów wyceny nieruchomości. Kwestie te zostały bowiem uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami i nie powinny być powtarzane ani modyfikowane w aktach niższego rzędu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 780/14, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami nie do zaakceptowania jest zatem zapis § 5 zaskarżonej uchwały, stanowiący, że przy zbywaniu nieruchomości gruntowych i lokali koszty opracowania operatu szacunkowego oraz dokumentacji geodezyjnej obciążają nabywcę nieruchomości. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 25 ust. 1 u.s.g. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Z 2014r. poz. 518 ze zm. – dalej jako u.g.n.). Stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 2 tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości, zapewnia wycenę tych nieruchomości, a następnie podaje ją do publicznej wiadomości (art. 35 ust. 2 pkt 6 u.g.n.). Oznacza to, że zarówno dokonanie wyceny, jak i jej koszty obciążają w świetle ustawy organ administracji publicznej (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 1807/11, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem organ stanowiący, nakładając w drodze uchwały na nabywców obowiązek ponoszenia kosztów związanych z wyceną nieruchomości, naruszył art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez wprowadzenie regulacji wkraczającej w sferę unormowań ustawowych i sferę kompetencji organu wykonawczego gminy. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd , na podstawie art. 147 § 1p.p.s.a., stwierdził nieważność § 5 zaskarżonej uchwały. O wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.