II SA/Bk 1253/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. M., A. R. P., A. P., B. F., E. P., E. B., E. K., J. H., Ł. S., M. S., M. M., P. W., P. M., S. B., S. C., S. B. i T. M. na uchwałę Sejmiku Województwa P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego oddala skargę. II SA/Bk 1253/14 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 6 listopada 2014 r. P. M., występujący jako pełnomocnik inicjatorów referendum (grupy obywateli, w skład której wchodzą: P. M., E. P., A. R. P., P. M., T. M., S. B., E. K., M. S., E. B., J. H., A. P., P. W., Ł. S., S. B., B. F., S. C., M. M.), wystąpił do Marszałka Województwa P. o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego. Zaproponowano zadanie uczestnikom referendum następującego pytania: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie p. regionalnego portu lotniczego?". Wraz z wnioskiem przedłożono karty z podpisami mieszkańców województwa w liczbie 60 284. Wniosek został poprzedzony zawiadomieniem Marszałka o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum (zawiadomienie z dnia 24 września 2014 r.). Celem oceny wniosku od strony formalnej powołano Komisję, zaś dla oceny wniosku od strony prawnej (zgodności z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 706 z późn. zm.) - uzyskano opinię radcy prawnego. Komisja obradowała na posiedzeniach w dniach 12 i 19 listopada 2014 r. Podczas posiedzenia w dniu 19 listopada 2014 r. zdecydowano o zwrocie wniosku inicjatorowi i wezwaniu go – na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym - do przedłożenia w terminie 14 dni (do dnia 3 grudnia 2014 r.) pełnomocnictwa, z którego wynikałoby upoważnienia P. M. do reprezentowania inicjatorów referendum. Przedmiotowe upoważnienie zostało doręczone w wyznaczonym terminie, a w dniu 8 grudnia 2014 r. ukonstytuowała się kolejna Komisja do sprawdzenia, czy wniosek odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym (poprzednia utraciła mandat na skutek upływu kadencji dotychczasowych władz samorządowych). W dniu 17 grudnia 2014 r. nowa Komisja przekazała wniosek o przeprowadzenie referendum Zarządowi Województwa P. celem podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa – postulowała "przyjęcie wniosku". Uchwałą z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] Sejmik Województwa P., przy zastosowaniu art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.) w związku z art. 18 ustawy o referendum lokalnym, odrzucił wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego (§ 1 uchwały). W § 2 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Uzasadniając uchwałę organ skoncentrował się na trzech zagadnieniach. Przede wszystkim wskazał na nieprawidłowe i mogące wprowadzać w błąd skonstruowanie pytania referendalnego. Zdaniem Sejmiku, pytanie sugeruje, że uczestnicy referendum mają wpływ na podjęcie przez władze samorządu województwa decyzji o wybudowaniu lotniska, podczas gdy decyzja w tym przedmiocie mieści się w zakresie zadań i kompetencji innego organu - Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (art. 55 ustawy Prawo lotnicze). Pozytywny wynik referendum wkraczałby zatem w kompetencje tego rządowego organu, co jest niezgodne z prawem tj. z art. 2 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie z którym mieszkańcy wspólnoty samorządowej wyrażają swoją wolę co do spraw mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji danej jednostki samorządowej. W konsekwencji, zdaniem Sejmiku, nawet jeżeli referendum należałoby traktować jako konsultacyjne lub opiniodawcze, to należałoby również inaczej sformułować pytanie. Sejmik podniósł również argument natury finansowej. W uzasadnieniu uchwały wskazano bowiem, że Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego nie wspiera w nowej perspektywie finansowej inwestycji w postaci infrastruktury portów lotniczych, chyba że są związane z ochroną środowiska lub towarzyszą im inwestycje niezbędne do łagodzenia lub ograniczenia ich negatywnego odziaływania na środowisko. Umowa Partnerstwa zatwierdzona przez Komisję Europejską w dniu 23 maja 2014 r. stwierdza natomiast, że w perspektywie 2014-2020 nie planuje się dalszej budowy oraz rozbudowy kubaturowej lotnisk. Realizowane inwestycje mogą dotyczyć wyłącznie portów lotniczych znajdujących się w sieci bazowej TEN-T, do której nie należy lotnisko w województwie p. Także, jak zauważył Sejmik, Europejski Trybunał Obrachunkowy wskazał, że dotychczasowe inwestycje w porty lotnicze nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, dlatego należy przydzielać środki unijne wyłącznie na te porty, które są rentowne i dla których przeprowadzono odpowiednią ocenę potrzeb inwestycyjnych. Jak wskazał organ, budowa portu lotniczego w województwie p. według analiz z 2013 r. kosztowałaby około 392 mln złotych brutto i musiałaby zostać sfinansowana w całości ze środków województwa. Nadto prognoza ruchu opracowana w 2012 r. przez Instytut Turystyki w Warszawie zakłada, że z chwilą uruchomienia lotniska w 2020 r. będzie ono obsługiwało około 224 000 pasażerów rocznie. W uzupełnieniu do tej analizy sporządzonym w 2013 r. wskazano, że w roku uruchomienia port obsługiwałby około 185 000 pasażerów rocznie, zaś w roku 2040 - 600 000 osób rocznie. Jak wskazał Sejmik, zatem nawet za 20 lat lotnisko nie zbliżyłoby się do granicy 1 mln pasażerów rocznie, która jest wskaźnikiem rentowności portu lotniczego. Oznacza to, że województwo musiałoby rocznie dotować lotnisko kwotą kilkudziesięciu milionów złotych. Również opinia analityków europejskiej instytucji wsparcia JASPERS wskazuje, że w obecnej sytuacji nie będzie wystarczającego ruchu lotniczego dla ekonomicznego uzasadnienia portu lotniczego, natomiast należy dołożyć starań dla zapewnienia połączeń kolejowych i drogowych do najbliższego dużego lotniska międzynarodowego. W uzasadnieniu uchwały zadeklarowano końcowo wsparcie samorządu województwa dla działań zmierzających do powstania lotniska lokalnego. Skargę na powyższą uchwałę, powołując art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, złożyli inicjatorzy referendum wojewódzkiego (E. P., A. R. P., P. M., T. M., S. B., E. K., M. S., E. B., J. H., A. P., P. W., Ł. S., S. B., B. F., S. C., M. M.) - reprezentowani przez P. M. Zdaniem skarżących, Sejmik nie dotrzymał terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym na podjęcie uchwały w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum oraz błędnie uchwalił odrzucenie wniosku. Wnieśli o wydanie wyroku na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym tj. wyroku zastępującego uchwałę Sejmiku zezwalającą na przeprowadzenie referendum. Wniesiono również o zasądzenie kosztów procesowych od Sejmiku także przypadku, gdyby sąd uznał, że skarga była zbędna, gdyż Sejmik nie mógł podjąć uchwały w terminie ustawowym oraz o połączenie przedmiotowej sprawy ze sprawą II SA/Bk 112/14 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż pozostają ze sobą w związku. Jak wskazali skarżący, po złożeniu przez nich wniosku w dniu 6 listopada 2014 r. Sejmik powołał Komisję do jego sprawdzenia, jednakże w terminie 30-dniowym od złożenia wniosku nie wydał uchwały w sprawie referendum, jak też w żaden sposób nie odpowiedział na wniosek i nie zwrócił dołączonej do niego dokumentacji w postaci list podpisów obywateli. Mimo upływu terminu zarówno Komisja jak i Sejmik procedowały dalej, co było niedopuszczalne, a czego wynikiem była uchwała odrzucająca podjęta w dniu [...] grudnia 2014 r., przy czym faktycznie w trakcie obrad nie głosowano nad wnioskiem, ale nad uchwałą Komisji zawierającą opinię o wniosku (de facto nad dokumentem wewnętrznym). Z powyższych powodów, zdaniem skarżących, zakwestionowana uchwała jest nieważna, zwłaszcza że sporny wniosek spełnia wszystkie warunki formalne, co potwierdziła Komisja oraz co wynika z opinii prawnej z dnia 18 listopada 2014 r. sporządzonej na ich wiosek. Wniosek nie prowadzi również do wydania rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Końcowo wskazali, że Sejmik nie publikuje swoich uchwał w Dzienniku Urzędowym Województwa, zmienia, usuwa lub nie publikuje uchwalanych treści na swojej stronie internetowej (www.wrotapodlasia.pl), nie odpowiada na wystąpienia obywateli, ignoruje terminy ustawowe podejmując czynności nieprzewidziane przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej ewentualnie o oddalenie w całości jako niezasadnej. Wyjaśnił, że termin 30-dniowy z art. 18 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym ma charakter instrukcyjny (porządkowy), zatem jego przekroczenie nie pozbawiło organu możliwości podjęcia uchwały w sprawie wniosku referendalnego. Jak wskazał organ, skarżący zakwestionowali niedotrzymanie tego terminu wnosząc skargę zarejestrowaną pod sygnaturą II SAB/Bk 112/14, zatem tę złożoną w przedmiotowej sprawie uznać należy za niedopuszczalną. Niedopuszczalność skargi wynika także, zdaniem organu, z niedochowania procedury z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przy wnoszeniu skargi, jak również z jej przedwczesności i niedotrzymania 14-dniowego terminu z art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wyjaśnił, że przedmiot referendum wykracza poza kompetencje i zakres zadań samorządu województwa, gdyż organem właściwym w sprawie budowy lotniska jest Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Tym samym pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie wniosku referendalnego oznaczałoby niedopuszczalne wkroczenie w kompetencje Prezesa tego Urzędu, jak również w kompetencje wojewody jako organu uprawnionego do wydania zezwolenia na budowę lotniska użytku publicznego. Oznacza to, że referendum mogłoby być wyłącznie być referendum opiniodawczym (konsultacyjnym), natomiast temu wymaganiu nie odpowiada treść zaproponowanego pytania, które sugeruje, że referendum może rozstrzygnąć o wybudowaniu lotniska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona uchwała odrzucająca wniosek o przeprowadzenie referendum – mimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że nie zasługują na uwzględnienie wnioski organu o konieczności odrzucenia skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.), dalej jako u.s.w. oraz z uwagi na przekroczenie 14-dniowego terminu na złożenie skargi wynikającego z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 706 z późn. zm.), dalej powoływana jako u.r.l. Zdaniem składu orzekającego, w świetle treści art. 20 ust. 1 u.r.l. uprawnione jest stwierdzenie, że przepis ten stanowi lex specialis wobec regulacji art. 53 § 1 i 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a. oraz wobec art. 90 ust. 1 u.s.w. Na podstawie art. 20 ust. 1 u.r.l. skargę na uchwałę w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wnosi się bowiem bezpośrednio do sądu, w terminie 14 dni od doręczenia uchwały oraz – wbrew twierdzeniom organu - nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko to jest prezentowane w orzecznictwie, a skład orzekający w pełni je podziela (vide wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2467/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Należy mieć także na uwadze, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] grudnia 2014 r. a skarga wniesiona osobiście do sądu w dniu 31 grudnia 2014 r. (tj. ósmego dnia po podjęciu uchwały). Trudno zatem przyjąć, jak podnosi pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę, że uchybiono czternastodniowemu terminowi na jej wniesienie wynikającemu z art. 20 ust. 1 in fine u.r.l. Skardze należało nadać bieg i rozpoznać ją merytorycznie, co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Uchwała organu samorządowego (w tym wypadku Sejmiku Województwa) odrzucająca wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego jest uchwałą z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. tj. podjętą przez organ jednostki samorządu terytorialnego, w sprawie z zakresu administracji publicznej, niebędącą aktem prawa miejscowego (nie ma charakteru generalnego i abstrakcyjnego, gdyż dotyczy konkretnego wniosku konkretnej grupy podmiotów). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza jej nieważność w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (takie wyłączenie odnośnie uchwał w przedmiocie referendum nie występuje). Sąd może również nie uwzględnić skargi na uchwałę i ją oddalić, co czyni na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd wywołuje co do zasady ten skutek, że zostaje ona wyeliminowana z obrotu prawnego ex tunc tzn. powstaje stan, jakby uchwała nigdy nie była wydana, nigdy nie weszła do porządku prawnego. Odmienny skutek wyroków stwierdzających nieważność uchwał mogą przewidywać przepisy szczególne i taka wyjątkowa sytuacja ma miejsce w przypadku wyroku stwierdzającego nieważność uchwały odrzucającej wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 3 i 4 u.r.l. wyrok taki zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i na jego podstawie komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum, zawierające informacje określone w art. 9 ust. 2 u.r.l., w tym treść pytania referendalnego. Inaczej rzecz ujmując, konsekwencją stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały odrzucającej wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego jest wdrożenie procedury zmierzającej do przeprowadzenia tego referendum (vide wyrok z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Bk 1060/13, CBOSA). Wskazana doniosłość skutków wyroku uwzględniającego skargę w takim przypadku oznacza, że przedmiotowy wyrok powinien zostać wydany tylko wówczas, gdy czynności poprzedzające uchwałę odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum (dokonane m.in. przez inicjatora referendum, ale też przez właściwe organy uczestniczące w procedurze zmierzającej do podjęcia tej uchwały) umożliwiają procedowanie w kierunku przeprowadzenia referendum i umożliwiają faktycznie jego przeprowadzenie na podstawie art. 20 ust. 4 i art. 21 u.r.l. W pozostałych przypadkach tj. gdy przedmiotowe czynności dotknięte są wadliwością wykluczającą zrealizowanie referendum – sąd powinien skargę na uchwałę odrzucającą wniosek oddalić. Taka też sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, w której skład orzekający – nie podzielając argumentacji organu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały – stwierdził jednak, że trafnie uchwalono odrzucenie wniosku, bowiem czynności poprzedzające wydanie uchwały są wadliwe i uniemożliwiają przeprowadzenie referendum. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.r.l. w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę: 1) w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, 2) co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, 3) w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę. Stosownie zaś do treści art. 18 w związku z art. 17 ust. 1 u.r.l. na wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeśli wniosek spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem lub też podejmuje uchwałę o odrzuceniu wniosku, przy czym na podjęcie każdej z nich ma 30 dni od dnia przekazania wniosku przewodniczącemu zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Analiza akt sprawy nadesłanych przez organ oraz dokumentów przedłożonych przez inicjatorów referendum na żądanie sądu, jak również treść pytania referendalnego wskazują, że - wbrew twierdzeniom organu - wniosek mieszkańców nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, natomiast – czego z kolei organ nie wskazał w swoim uzasadnieniu – wniosek ten nie spełnia wymogów zawartych w art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 2 i 4 u.r.l. W takiej sytuacji, dostrzegając fakt błędnego uzasadnienia uchwały i mając na uwadze przedstawione wyżej skutki wyroku uwzględniającego skargę na uchwałę odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum – sąd zdecydował o oddaleniu skargi. Mimo wadliwego uzasadnienia uchwały nieprawidłowości wniosku niespełniającego wymagań ustawy nie pozwalają bowiem na umożliwienie kontynuowania procesu przygotowania referendum i jego przeprowadzenia. Inaczej rzecz ujmując stwierdzić należy, że brak zgody sądu z argumentacją uzasadnienia uchwały nie pozwalał ocenić odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum jako wadliwego co do zasady. Przede wszystkim nietrafna jest ocena Sejmiku, zgodnie z którą z treści pytania referendalnego nie sposób wywieść, o jaki charakter referendum chodzi: stanowiące czy konsultacyjne (opiniodawcze). Ustawa o referendum lokalnym nie dokonuje powyższego rozróżnienia, natomiast przeprowadził je Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r., K 30/02 – na tle treści art. 170 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa". Zdaniem Trybunału: "Ze współistnienia w Konstytucji zasad wynikających z art. 169 ust. 1 i 170 Konstytucji wynika także, iż zwrot "mogą decydować" należy rozumieć w sposób swoisty dla Konstytucji. A zatem nie tylko jako prawo do wypowiadania się decydującego, tzn. rozstrzygającego daną sprawę co do jej istoty, wyrażonej w pytaniu lub pytaniach referendum i zarazem załatwiającego tę sprawę ostatecznie, ale także jako prawo współdecydowania jak i wreszcie - co najmniej - prawo wpływania kształtującego. W grę wchodzi zatem, prawo do wypowiadania się w drodze referendum wiążącego, a następnie opiniodawczego lub konsultacyjnego, czyli takich, które wprawdzie formalnie nie wiążą w sposób zupełny organów, lecz ze względu na swoją wagę polityczną i swoją reprezentatywność (powszechność) obligują pod względem prawnym w ten sposób, iż niezastosowanie się do ważnego i rozstrzygającego pytania wyniku referendum wymaga podania uzasadnienia. [...]". Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, mając na uwadze stanowisko Trybunału stwierdzić należy, że pytanie referendalne: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie p. regionalnego portu lotniczego?" nie prowadzi do rozstrzygnięcia wiążącego i rozstrzygającego sprawę ostatecznie, wskazującego na stanowiący/wiążący charakter referendum. Zaproponowane pytanie należy uznać za pytanie o stanowisko w konkretnej sprawie, o opinię członków wspólnoty samorządowej. Związanie, jakie może wynikać z pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, jest związaniem politycznym, wynikającym z wyrażenia woli przez ogół mieszkańców wspólnoty, a nie związaniem prawnym przesądzającym ostatecznie i nieodwołalnie o konieczności budowy lotniska. Wbrew twierdzeniom organu nie wprowadza ono w żaden sposób obywateli w błąd co do charakteru referendum (jako opiniodawczego), bowiem stanowi jedynie o wyrażeniu głosu za (lub przeciw) określonej inicjatywie gospodarczej istotnej dla wspólnoty samorządowej województwa (art. 2 ust. 1 pkt 3 u.r.l.). Nie sugeruje ono, jakoby to mieszkańcy mieli w sposób wiążący i ostateczny zadecydować o realizacji lotniska regionalnego. Pozytywna odpowiedź mieszkańców wspólnoty samorządowej na pytanie referendalne nie stanowiłaby również, zdaniem sądu, wkroczenia w kompetencje przypisane Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Czym innym jest bowiem wydanie przez tegoż Prezesa zezwolenia na założenie lotniska użytku publicznego na wniosek zainteresowanego (art. 55 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 z późn. zm.), a czym innym opinia mieszkańców wspólnoty samorządowej wyrażająca poparcie inicjatywie budowy lotniska, czyli de facto, jak wyżej wyjaśniono, wyrażenie ich woli w istotnej sprawie gospodarczej dotyczącej tej wspólnoty. Tym samym nie sposób przyjąć, że ewentualna odpowiedź pozytywna uzyskana w referendum opiniodawczym prowadziłaby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, bo wkraczających w zakres zadań organu rządowego (art. 17 ust. 1 u.r.l.). Sąd dostrzega również argumenty organu o charakterze ekonomicznym (punkt 2 i 3 uzasadnieniach uchwały), jednakże w kontekście art. 17 ust. 1 u.r.l., w którym ustawodawca domaga się oceny wniosku referendalnego z punktu widzenia jego zgodności z wymogami ustawy oraz tego, by nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, nie miały one znaczenia dla stanowiska sądu orzekającego na podstawie przepisów u.r.l. Ustawa ta bowiem nie zawiera przepisu, który by uzależniał ocenę wniosku referendalnego od przesłanek ekonomicznych. Dotyczą one późniejszego niż formalna ocena wniosku etapu realizacji lotniska, który to etap pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego orzekającego w sprawie niniejszej. Jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, błędna argumentacja uchwały nie mogła jednak, ze względu na normatywne skutki wyroku uwzględniającego skargę wynikające z art. 20 ust. 3 u.r.l, prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, bowiem wniosek o przeprowadzenie referendum nie spełniał wymagań formalnych u.r.l. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.r.l. inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiot zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie, a w powiecie i województwie – poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego. Stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.r.l. informacja o zamierzonym referendum powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru, a jeżeli wniosek dotyczy referendum w sprawie samoopodatkowania – cel lub cele oraz zasady samoopodatkowania. Tymczasem z akt wynika, że ani powołana do sprawdzenia poprawności formalnej wniosku Komisja, ani Sejmik w ogóle nie sprawdziły, czy przedmiot referendum został podany społeczności lokalnej do wiadomości w sposób wskazany w art. 13 ust. 1 i 2 u.r.l. Przedłożone do akt sądowych przez przedstawiciela inicjatorów referendum informacje i artykuły prasowe oraz internetowe nie stanowią, zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, ogłoszenia o przedmiocie referendum dokonanego w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego. Dokumentują co prawda przebieg procesu zbierania podpisów pod wnioskiem referendalnym, zaangażowanie różnych podmiotów w ten proces, nastawienie lokalnych władz oraz działaczy politycznych do zagadnienia, jak też podają treść pytania referendalnego, jednakże nie stanowią wymaganego w art. 13 ust. 1 i 2 ogłoszenia. Czym innym jest bowiem ogłoszenie, które powinno mieć formę skonkretyzowanej, jednoznacznej, sformalizowanej informacji zawierającej treść pytania referendalnego, a czym innym są prasowe i internetowe publikacje umożliwiające społeczeństwu zapoznanie się z przedmiotem poddanym pod referendum, identyfikację zagadnienia i wyrobienie własnego stanowiska w sprawie. Zdaniem sądu, przedmiotowe publikacje warunków ogłoszenia nie spełniają, co umknęło uwadze organu podejmującego zaskarżoną uchwałę, a co dyskwalifikuje pod względem prawnym zgłoszony wniosek o przeprowadzenie referendum. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.r.l. podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie, zbiera się na kartach, z których każda zawiera informację o przedmiocie zamierzonego referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać. Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 4 u.r.l. mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne. Przedłożone sądowi do wglądu listy podpisów poparcia wniosku referendalnego nie spełniały ustawowych wymagań określonych w art. 14 ust. 2 i 4 u.r.l. Żadna z tych kart (k. 64 – 78) nie zawiera jednoznacznej informacji wymaganej przez art. 14 ust. 2, zgodnie z którą poparcia nie można wycofać. Co prawda pod tabelką zawierającą listę podpisów znajduje się zdanie: "Zgodnie z treścią art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r poz. 706) wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne", jednakże nie oznacza to spełnienia warunku z art. 14 ust. 2 tzn. jednoznacznego wskazania, że poparcia nie można wycofać. Przedmiotowe wskazanie powinno się znaleźć w widocznym miejscu karty tak, aby składający podpis został wyraźnie uprzedzony i świadomy nieodwołalności tej czynności. Tego jednak zabrakło. Sąd dostrzegł także na listach podpisów nieprawidłowości w zakresie wskazania adresu zamieszkania i numeru PESEL. Przykładowo na k. 77 i 78 akt sądowych obok wskazania miejscowości, w której podpisujący zamieszkuje, w trzydziestu przypadkach nie podano numeru domu, a na k. 78 w pozycji 14 nie wskazano pełnego numeru PESEL podpisującego. Biorąc pod uwagę, że sądowi przedłożono tylko piętnaście kart z podpisami, których w sumie było kilkadziesiąt tysięcy, nie można wykluczyć, że na pozostałych kartach nie występują podobne lub inne braki. Powyższych braków organ wydający zaskarżoną uchwałę nie dostrzegł, mimo że stanowią istotną wadliwość procedury poprzedzającej podjęcie uchwały w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum, dyskwalifikującą ten wniosek jak i całą inicjatywę referendalną pod względem formalnym. W szczególności brak ogłoszenia o przedmiocie referendum oraz brak na listach podpisów informacji o niemożności wycofania poparcia godzi w istotę referendum jako formy sprawowania demokracji bezpośredniej, bowiem nie przekazuje podmiotom udzielającym wsparcia inicjatywie referendalnej pełnej, wymaganej ustawowo informacji o tej inicjatywie. Z kolei niepełne dane podmiotów podpisanych na liście poparcia stawiają pod znakiem zapytania rzetelność zebranych podpisów, a tym samym podają w wątpliwość zakres poparcia udzielonego inicjatywie referendalnej. W takich warunkach nie sposób uznać, że mimo błędnego uzasadnienia uchwały odrzucającej wniosek, istnieją podstawy do wydania wyroku uwzględniającego skargę, który – w świetle art. 20 ust. 3 u.r.l. – zastąpiłby uchwałę organu stanowiącego województwa o przeprowadzeniu referendum. Inaczej rzecz ujmując, powyżej opisane wady stanowią o niespełnieniu przez wniosek warunków u.r.l. i wykluczają możliwość przeprowadzenia referendum, która wystąpiłaby, gdyby sąd skargę uwzględnił. Co prawda, jak wyżej wskazano, organ nie zwrócił uwagi na powyższe nieprawidłowości skupiając się na innych zagadnieniach dyskwalifikujących, jego zdaniem, inicjatywę referendalną, to jednak na nieprawidłowości niedostrzeżone przez organ był zobowiązany zwrócić uwagę sąd. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga on w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Tak wyrażona zasada niezwiązania granicami skargi oznacza, że sąd – jako gospodarz procesu kontroli działalności administracji publicznej - bada sprawę nie będąc skrępowany argumentami użytymi przez stronę (vide wyrok z dnia 17 czerwca 2014 r., II OSK 825/14, CBOSA). Końcowo wskazać należy, że do uwzględnienia skargi nie mógł doprowadzić zarzut przekroczenia przy wydawaniu uchwały terminu 30 dni wynikającego z art. 18 u.r.l., liczonego od dnia przekazania wniosku o przeprowadzenie referendum przez jego inicjatorów tj. od dnia 6 listopada 2014 r. Jest to bowiem – zdaniem sądu – termin instrukcyjny, zatem jego przekroczenie nie mogło uczynić wydania uchwały niedopuszczalnym. Na marginesie wskazać należy fakt, na który zwrócił uwagę sąd w uzasadnieniu postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie II SAB/Bk 112/14 ze skargi grupy inicjatorów referendum na niedotrzymanie terminu trzydziestodniowego z art. 18 u.r.l. Po złożeniu przedmiotowego wniosku a przed podjęciem zaskarżonej uchwały odbyły się bowiem wybory samorządowe, które niewątpliwie wpłynęły na przedłużenie rozpoznania wniosku. Okoliczność ta była jednak niezależna od organu. Także zarzut niepodania uchwały do wiadomości publicznej przez jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Publikacji takiej, zgodnie z art. 13 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), podlegają bowiem wyłącznie akty prawa miejscowego wydawane przez organy samorządowe i terenowe organy rządowe. Zaskarżona uchwała nie należy do tej kategorii aktów prawnych. Reasumując stwierdzić trzeba, że w okolicznościach sprawy niniejszej błędne uzasadnienie zaskarżonej uchwały przy zasadniczo trafnym odrzuceniu w niej wniosku referendalnego nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały. Stąd sąd skargę oddalił przy zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje od organu tylko w wypadku uwzględnienia skargi, która to sytuacja nie miała miejsca w sprawie niniejszej. Stąd też nie mógł zostać uwzględniony wniosek skargi o zasądzenie od organu kosztów postępowania poniesionych przez skarżących.