VII SA/Wa 2893/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. G. i K. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania H. i J. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012r. nakazującej M. i K. G. wykonanie projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem z dnia 14 lutego 2011r., zlokalizowanego na działce nr ew. [...] i [...] położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...] oraz przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej ww. budynku i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie przeprowadzonych w dniu 5 maja 2011r. oględzin stwierdzono, że na nieruchomości położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...] znajduje się budynek inwentarsko-gospodarczo-garażowy budowany etapami. Pierwotna część budynku (oznaczona w inwentaryzacji z 08.2011r. nr 3-7) powstała w 1982r. Następnie na podstawie pozwolenia na rozbudowę inwestorzy wykonali dobudowę (nr 1 i 2 w inwentaryzacji), którą użytkują na podstawie zawiadomienia o zakończeniu robót z dnia 15.04.2004r. W 2011r. inwestorzy wykonali ostatnią część budynku (oznaczoną nr 8 w inwentaryzacji) legitymując się zgłoszeniem robót budowlanych z dnia 14.02.2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 14.06.2011r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku wykonanego z istotnymi odstępstwami od dokonanego zgłoszenia oraz braku dokumentacji potwierdzającej legalność reszty obiektu, usytuowanego na działce nr ew. [...] i [...] położonych przy ulicy [...] w miejscowości [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].06.2011r. organ powiatowy wstrzymał M. i K. G. prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...].05.2012r. PINB w [...] nakazał inwestorom wykonanie projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem z dnia 14 lutego 2011r. oraz przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej ww. budynku i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakreślonym terminie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji z których wynika, że pierwotna część przedmiotowego budynku powstała legalnie, gdyż w rejestrach organu architektoniczno-budowlanego znajduje się pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 1973r. na obiekt inwentarski oraz pozwolenie z dnia [...] stycznia 1974r. na obiekt inwentarsko-składowy. Odnośnie zaś etapu rozbudowy pierwotnego budynku stwierdził, że prace budowlane były prowadzone na podstawie prawomocnej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2003r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na dobudowę budynku inwentarsko-garażowego. W ocenie organu odwoławczego z materiału dowodowego wynika, że właściwym jest prowadzenie postępowania jedynie do ostatniego etapu rozbudowy istniejącego budynku, którym jest dobudowa budynku gospodarczego do przechowywania pasz zrealizowana na podstawie zgłoszenia z dnia 14 lutego 2011r. Organ odwoławczy po dokonaniu analizy zgłoszenia oraz po zapoznaniu się z protokołami oględzin zgodził się z ustaleniami organu pierwszej instancji, iż zrealizowany na podstawie skutecznego zgłoszenia obiekt w rzeczywistości stanowi dobudowę do pozostałej części istniejącego budynku z którym łączy go konstrukcja dachowa, w rezultacie czego powstał wspólny strych. Dobudowa budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem do istniejącego obiektu stanowi funkcjonalną całość ze wspólną konstrukcją dachową oraz strychem dlatego zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie ma zastosowania tryb przyjęty przez organ pierwszej instancji (art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego). W ocenie organu odwoławczego inwestor wykonał zupełnie inną czynność niż określoną w zgłoszeniu z którego wynika zamiar wybudowania wolnostojącego budynku gospodarczego. Wykonana przez inwestora dobudowa stanowiąca funkcjonalną całość ze wspólną konstrukcją dachową i strychem nie mieści się w przypadkach zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie będzie miał więc zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, a nie tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, który zastosował organ pierwszej instancji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie przewidują sytuacji "istotnego odstąpienia od zgłoszenia". Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przewiduje istotne odstąpienie jedynie od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę, którego w omawianej sprawie nie ma. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012r. złożyli M. i K. G.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżący prowadzili budowę bez wymaganego pozwolenia podczas gdy w chwili rozpoczęcia robót takie pozwolenie nie było wymagane, co powoduje, że w sprawie nie znajduje zastosowania tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego lecz budowa powinna być oceniana na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących z dokonanego w dniu 14 lutego 2011r. zgłoszenia budowy budynku gospodarczego wynika, że zgłoszony budynek będzie przylegał do innych obiektów dlatego trudno zrozumieć stanowisko organów nadzoru budowlanego które przyjęły, że zgłoszony budynek jest budynkiem wolnostojącym. Brak wniesienia sprzeciwu powoduje, że skarżącym nie można zarzucić samowoli budowlanej. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013r., sygn. akt. VII SA/Wa 2016/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie zgadzając się z podstawą prawną (przepisem prawa materialnego) zastosowanym przez organ pierwszej instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Nie miał zaś podstaw do stosowania art. 138 § 2 kpa gdyż nie zostały w sprawie spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013r. skargę kasacyjną złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Wyrokiem z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt. II OSK 691/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 kpa. Podkreślił, iż " w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty jest pogląd, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 - 7 tej ustawy, to postępowania o różnych przedmiotach. Jeśli więc organ odwoławczy rozpoznając odwołanie stwierdzi, że postępowanie przed organem pierwszej instancji nie powinno być prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1-7 Prawa budowlanego tylko na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy, to nie może zmienić rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i rozpoznać sprawy w oparciu o ten przepis. Nie jest też dopuszczalna sytuacja odwrotna, to jest organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i rozpoznać sprawy w oparciu o art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 - 7 Prawa budowlanego w miejsce art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Strona postępowania ma prawo do tego, by jej sprawa o tym samym przedmiocie, została dwukrotnie rozpoznana przez organy administracji. Dopuszczenie możliwości rozpoznania przez organ odwoławczy na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego zamiast na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 - 7 tej ustawy (jak też odwrotnie), prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W istocie sprawa byłaby rozpatrywana tylko przez jeden organ, to jest organ odwoławczy". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akceptowany jest również pogląd, że organ odwoławczy, gdy stwierdzi, że organ pierwszej instancji błędnie prowadził postępowanie na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 - 7 Prawa budowlanego zamiast na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie prowadzone przed tym organem. Umorzenie postępowania nie oznacza przy tym, że organ pierwszej instancji nie może prowadzić już żadnego postępowania. Tego rodzaju umorzenie oznacza, że organ pierwszej instancji nie może prowadzić postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1-7 Prawa budowlanego. Organ ten może natomiast prowadzić postępowanie na podstawie art. 48 ust. 1 ww. ustawy. Jak to bowiem zostało wyżej wskazane postępowanie takie jest postępowaniem o innym przedmiocie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "nie jest jednak błędem takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało zaprezentowane w decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. Rozstrzygnięcie to również zapewnia zachowanie zasady dwuinstancyjności. Po uchyleniu decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji organ ten może bowiem zawiadomić strony postępowania, że postępowanie będzie toczyło się od początku oraz, że będzie prowadzone w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeśli przedmiot postępowania ulega przekształceniu na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, to nie ma potrzeby umarzania tego postępowania z tego powodu, że początkowo błędnie określono jego przedmiot i następnie spowodowało to prowadzenie kolejnego postępowania". Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że "przesłanki zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, to naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania oraz wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa poprzez niewłaściwe określenie przedmiotu postępowania. Niewłaściwe określenie przedmiotu postępowania uznać należy za naruszenie wymogów wynikających z art. 7 kpa. Nadto, jeśli postępowanie to miałoby się toczyć na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jak to wskazał organ odwoławczy, to przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zalegalizowania obiektu. To z kolei oznacza, że organ pierwszej instancji będzie musiał nałożyć na inwestora obowiązki dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wyjaśnienie, czy zachodzą przesłanki do legalizacji obiektu oznacza, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wystąpi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie można tym samym czynić organowi odwoławczemu zarzutu, że w przedmiotowej sprawie naruszył wymogi wynikające z art. 138 § 2 kpa". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę "weźmie pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Wskazane przez ten organ powody uchylenia decyzji organu pierwszej instancji uzasadniały wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia". Rozpoznając ponownie sprawę "Sąd I instancji powinien również odnieść się do podniesionego przez skarżących zarzutu, że wybudowany przez nich obiekt nie powinien być oceniany pod kątem zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd I instancji uznając, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa i samo to naruszenie jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji organu II instancji nie dokonał oceny zasadności podniesionego w skardze zarzutu. Wobec faktu, że organ odwoławczy jednak nie naruszył art. 138 § 2 kpa podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nabiera zasadniczego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji". Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, która na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał na konieczność zastosowania w niniejszej sprawie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że budynek gospodarczy objęty zgłoszeniem został dobudowany do istniejącego budynku inwentarsko-składowego i połączony z tym budynkiem wspólną konstrukcją dachową. Z protokołu oględzin obiektu budowlanego przeprowadzonych w dniu 5 maja 2011r. z udziałem skarżących wynika, że budynek objęty zgłoszeniem "nie jest obiektem wolnostojącym gdyż stanowi on całość połączoną strychem z istniejącymi budynkami inwentarsko- składowymi. Budynek ten posiada wspólną konstrukcję dachową (prostopadła kalenica)". Natomiast z protokołu oględzin obiektu budowlanego przeprowadzonych w dniu 24 stycznia 2012r również z udziałem skarżących wynika, że " odnośnie budynku objętego zgłoszeniem ustalono, że stanowi on rozbudowę istniejącego zespołu budynków, w szczególności świadczy o tym połączenie budynku objętego zgłoszeniem strychem z istniejącym budynkiem inwentarsko-składowym. Oba budynki zostały połączone konstrukcją dachu". Z przedstawionej przez inwestorów inwentaryzacji wykonanych robót wynika również, że budynek objęty zgłoszeniem nie został zbudowany jako wolnostojący lecz został dobudowany do istniejących wcześniej budynków z którymi tworzy jedną całość konstrukcyjną i architektoniczną połączoną w szczególności konstrukcją dachową. Wykonane przez inwestorów roboty budowlane polegające na dobudowie budynku gospodarczego do istniejących budynków inwentarsko- składowych w wyniku czego powstała jedna całość konstrukcyjna i architektoniczna połączona w szczególności wspólną konstrukcją dachową - wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Bezspornym jest, że skarżący nie dysponowali taką decyzją dlatego właściwym trybem do prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest tryb wskazany przez organ odwoławczy wynikający z art. 48 Prawa budowlanego. Ze zgłoszenia dokonanego w dniu 14 lutego 2011r. nie wynika, aby projektowany budynek gospodarczy posiadał strych i był połączony wspólną konstrukcją dachową z istniejącymi budynkami z którymi miałby tworzyć jedną całość konstrukcyjno-architektoniczną. Takiej budowy skarżący nie zgłosili dlatego obecnie nie mogą powoływać się na skutecznie dokonane zgłoszenie. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.