II SA/Bd 1298/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. W związku z pismem z dnia 13 maja 2014 r., jakie wystosował A. F. (skarżący) w sprawie ponadnormatywnego zbliżenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...]/3 w O. w stosunku do granicy z działką o numerze ewidencyjnym [...]/1 wszczęte zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowanie administracyjne w sprawie spełnienia warunków technicznych dotyczących sytuowania budynków w stosunku do granic w odniesieniu do usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr ewidencyjny [...]/3 w O., gmina O. Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej także PINB) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie spełnienia warunków technicznych dotyczących sytuowania budynków w stosunku do granic w odniesieniu do usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr ewidencyjny [...]/3 w O., gmina O. W uzasadnieniu decyzji organ, przywoławszy stan faktyczny sprawy oraz brzmienie właściwych przepisów, stwierdził, iż w związku z przeprowadzoną w dniu 30 maja 2014 r. kontrolą odległość narożnika północnego przedmiotowego budynku od ogrodzenia z działką nr [...]/1 wynosi 3,83 m. Podkreślił, że tego samego dnia do organu wpłynął szkic inwentaryzacji geodezyjnej przedmiotowego budynku sporządzony przez uprawnionego geodetę, z którego wynika, że narożnik północny usytuowany jest w odległości 3,95 m od granicy działki sąsiedniej. Przyjąwszy drugi z podanych wymiarów za właściwy oraz stwierdziwszy, że budynek zlokalizowany został z zachowaniem dopuszczalnego, dziesięciocentymetrowego błędu pomiarowego, organ potwierdził zgodność usytuowania budynku z warunkami technicznymi oraz z zachowaniem wymaganych prawem odległości od granicy działki sąsiedniej. W konsekwencji powyższego postępowanie w sprawie stało się, według organu I instancji, bezprzedmiotowe i należało je w związku z tym umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 31 lipca 2014 r. skarżący złożył odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej także WINB). Uzasadniając odwołanie skarżący wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległość od granicy z sąsiednią działką powinna wynosić nie mniej niż 4 m. Zgodnie ze szkicem inwentaryzacji geodezyjnej przedstawionym przez wykonującego czynności w sprawie geodetę odległość północnego narożnika budynku od granicy z działką sąsiadującą określona została jako 3,95 m. W trakcie kontroli dokonano natomiast pomiaru odległości z wynikiem 3,83 m, co w opinii skarżącego stanowiło podstawę do odmowy odbioru budynku przez PINB oraz stoi w sprzeczności z odległością 3,95 m wynikające ze szkicu. Skarżący ponadto domagał się wskazania imienia i nazwiska osoby, która dokonała pomiaru odległości narożnika północnego budynku od granicy z działką sąsiednią na poziomie 3,83 m oraz wskazania, czy dopuszczalny błąd pomiarowy wynosi 1 cm czy 10 cm (rozbieżność w decyzji PINB, który dopuszczalny, dziesięciocentymetrowy błąd pomiarowy opatrzył wyrażeniem liczbowym 0,01 m). Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji. W ocenie organu odwoławczego decyzja została wydana w należycie ustalonym stanie faktycznym; w uzasadnieniu decyzji przywołano odpowiednie okoliczności potwierdzające zasadność jej wydania – miała oparcie zarówno w przepisach prawa materialnego (ustawa prawo budowlane) jak i przepisach postępowania (kodeks postępowania administracyjnego). WINB potwierdził zasadność uznania postępowania pierwszoinstancyjnego za bezprzedmiotowe, czego konsekwencją było jego umorzenie. Ustalenia, na jakich oparł się organ I instancji, jak zauważył organ odwoławczy, wynikały z niezależnej inwentaryzacji geodezyjnej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/3 w O., z której wynika, że północny narożnik ściany wschodniej budynku mieszkalnego zlokalizowany jest w odległości 3,95 m od granicy działki, natomiast narożnik południowy tej samej ściany znajduje się w odległości 5,95 m od granicy. Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z cytowanymi przepisami oraz odnośnym orzecznictwem nieznacznie przesunięcie rzędu 5 cm nie stanowi podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie niezachowania odległości budynku od sąsiadującej nieruchomości; że rozbieżności w wynikach pomiarów, na jakie uwagę w odwołaniu zwraca skarżący, wynikają z przeprowadzenia pierwszego z nich bez uwzględnienia szerokości rozgraniczającego działki płotu; oraz, że w decyzji PINB nastąpił błąd pisarski, co zostało przez tenże organ wyjaśnione w piśmie ustosunkowującym się do odwołania. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego A. F. wniósł pismem z dnia 20 października 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę na wymóg sytuowania budynków w odległości min. 4 m od granicy działki sąsiedniej zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz powtórnie zaznaczył, że w decyzji organu I instancji ustalono przedmiotową odległość jako 3,83 m. Skarżący zarzucił organowi, że ten nie odniósł się w żaden sposób do jego żądania ujawnienia danych osoby przeprowadzającej badanie pomiarowe, w rezultacie którego określono, iż budynek znajduje się w odległości 3,83 m od granicy działki; że odległość taka stanowi przeszkodę dla odbioru budynku przez PINB; że jego wcześniejsze żądanie o przeprowadzenie kontroli przed odbiorem budynku zignorowano; oraz, że samego odbioru budynku dokonano pośpiesznie 9 maja 2014 r., podczas gdy wnioskowana kontrola odległości dokonana została 30 maja 2014 r. Skarżący zwrócił uwagę, podpierając się poczynionymi przez siebie obliczeniami, że argumentacja dotycząca szerokości ogrodzenia jest niespójna, albowiem z porównania różnic odległości ogrodzenia do narożnika północnego budynku oraz narożnika południowego wynika, iż linia graniczna musiałaby być linią łamaną (różnice 0,12 m i 0,08 m). Ponadto zarzucił Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że ten nie przeprowadził wnioskowanej kontroli geodezyjnej na działce nr [...]/3. W ocenie skarżącego odległość budynku od granicy działki jest znacznie mniejsza od wyniku pomiarów, przedstawionych w rozstrzygnięciach organów obu instancji i nie spełnia wymogów określonych prawem. W związku z powyższym skarżący wniósł o udzielenie odpowiedzi, kto wykonał pomiar 3,83 m; o przeprowadzenie kompleksowej kontroli na działce nr [...]/3 w O., w szczególności przeprowadzenie pomiarów usytuowania budynku i gabarytów budynku przez inne niż dotychczas osoby w jego obecności; oraz o unieważnienie decyzji starosty b. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...], znak [...] W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko co do zarzutów skarżącego, ponadto podając, iż przedstawicielem organu nadzoru budowlanego dokonującym oględzin w dniu 30 maja 2014 r. był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. Z. J. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że przedstawiciele organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego są specjalistami posiadającymi odpowiednie kompetencje do przeprowadzania czynności właściwych dla pełnionej funkcji, w związku z czym nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia ponownej kontroli przedmiotowego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały bez naruszenia prawa materialnego i procesowego, w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Na wstępie warto wskazać, że zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – akt dalej przytaczany jako u.p.b.) zadania nadzoru budowlanego wykonują powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Do zadań organów nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 84 i art. 84a u.p.b. należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmująca kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę – nie mają podstaw do ingerencji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy (vide: wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 639/05; wyrok NSA z 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1508/09; wyrok NSA z 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 392/10; wyroki dostępne na stronie orzeczenia.nsa. gov.pl). Podstawą prawną decyzji organu I instancji były art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – akt dalej przytaczany jako k.p.a.). Zgodnie z ich treścią organ administracji publicznej właściwy w sprawie jest zobligowany do załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony tzn. decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji. W przypadku jednak, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jest to tzw. niemerytoryczny sposób załatwienia sprawy administracyjnej, wynikający z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego. Brak ten oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązków określonego podmiotu, co obliguje organ do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w sposób inny niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (vide: W Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 r., P.M. Przybysz, komentarz do art. 105 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis, 2014 r.). W przedmiotowej sprawie skarżący zarzuca organowi II instancji bezpodstawne oparcie wydanej decyzji o pomiar odległości rogów budynku posadowionego na działce sąsiadującej z jego działką od granic tejże działki wynoszący 3,95 m. Skarżący zarzuca, iż w postępowaniu kontrolnym dotyczącym ponadnormatywnego zbliżenia budynku sąsiedniego do granicy działki, wszczętym na jego wniosek, organ I instancji niewłaściwie określił przedmiotową odległość, co skutkować miałoby uznaniem, iż sąsiedni budynek wzniesiony został z pogwałceniem norm o odległościach. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa odległość określona została dwukrotnie – 3, 83 m na podstawie przeprowadzonej przez PINB kontroli terenowej, oraz 3,95 na podstawie szkicu inwentaryzacji geodezyjnej przedmiotowego budynku, sporządzonego przez uprawnionego geodetę. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 – akt dalej przytaczany jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury), jeżeli z innych przepisów nie wynikają odmienne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Zgodnie jednak z § 29 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572 – akt dalej przytaczany jako rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) geodezyjny pomiar sytuacyjny wykonuje się w sposób zapewniający określenie położenia punktu sytuacyjnego względem najbliżej położonych punktów poziomej osnowy geodezyjnej oraz osnowy pomiarowej z dokładnością nie mniejszą niż 0,10 m w przypadku szczegółów terenowych I grupy. Organ administracji przyjął, w ślad za przedłożoną dokumentacją geodezyjną, iż odległość budynku od granicy działki wynosi 3,95 m, co oznacza spełnienie warunków zawartych w normach przytoczonych rozporządzeń i uzasadniania rozstrzygnięcie przyjęte w decyzji. Sąd podziela stanowisko zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego w kwestii zadecydowania, jaką odległość należy uznać za podstawę rozstrzygnięć w umorzonym postępowaniu administracyjnym. Podkreślić należy, że pomiar odległości: 3,95 m dokonany został przez uprawnionego geodetę, a więc podmiot wyspecjalizowany w tego typu czynnościach, wyposażony w odpowiednią wiedzę i instrumenty pomiarowe służące jak najdokładniejszemu udokumentowaniu odległości występujących w terenie na potrzeby danego postępowania. Standardy, jakie spełniać muszą osoby wykonujące czynności geodezyjno-kartograficzne normowane są ponadto w sposób szczegółowy w przytoczonym wcześniej rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Przedmiotowy pomiar wykonany został przez geodetę posiadającego stosowne uprawnienia, a więc nie ma podstaw by przyjąć, iż dane zawarte w szkicu inwentaryzacyjnym, na których oparł się organ pierwszoinstancyjny wydając zaskarżoną decyzję, są w jakikolwiek sposób niewiarygodne. Odnośnie rozbieżności wynikających zarówno z obliczeń dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i danych wynikających ze szkicu inwentaryzacji geodezyjnej, jak i rozbieżności pomiędzy odległością narożników południowego i północnego od granicy z działką, to stwierdzić należy, iż wyjaśnienia organu odwoławczego są w tym zakresie w zupełności wystarczające. Wziąć trzeba pod uwagę, że pomiary geodezyjne, jakie zobowiązany jest poczynić organ w toku postępowania administracyjnego, i jakie w niniejszej sprawie wynikają z przedstawionego szkicu geodezyjnego, odnoszą się do "nieuzbrojonej" granicy działek, będącej linią pozbawioną wymiaru określającego grubość. Realnie więc odległość wynikająca z dokumentacji geodezyjnej będzie zawsze w większym lub mniejszym stopniu modyfikowana np. grubością podbudówki pod rozdzielające działki ogrodzenie. Wartości liczbowe, określające różnice w poszczególnych odległościach są na tyle jednak małe, iż zasadnym jest uzasadnienie istnienia tychże różnic takim właśnie stanem rzeczy. Wskazać niejako na marginesie należy, iż ratione legis unormowań odległościowych jest ograniczenie wzajemnego wpływu sąsiadujących budynków poprzez prawną konieczność utworzenia między nimi swego rodzaju bufora. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa odległość dotyczy narożnika budynku, a nie ściany. Oznacza to, iż część bryły budynku, jaką brać należy pod uwagę przy obliczaniu odległości od granicy z działką sąsiednią ma charakter punktowy z racji na geometrię usadowienia budynku względem granic działki. Ewentualny wpływ nieruchomości budynkowej, graniczącej z gruntem sąsiednim płaszczyzną (elewacją) równoległą do linii granicznej jest niewątpliwie większy aniżeli w przypadku, z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Powyższe oznacza, iż każdy punkt obrany na elewacjach spojonych przedmiotowym narożnikiem będzie znajdować się w odległości większej od granicy z działką skarżącego, co z kolei niejako z definicji stanowi o zmniejszeniu wpływu, jaki budynek ten wywiera na grunt sąsiadujący. Odnośnie wniosków zawartych w skardze stwierdzić należy, iż żądaniu zawartemu w pierwszym z nich: o podanie personaliów osoby, która wykonała pomiar odległości 3,83 m zostało uczynione zadość w odpowiedzi na skargę, jaką wystosował organ odwoławczy. Przede wszystkim jednak żądane dane personalne wynikają wprost z treści protokołu kontroli w terenie z dnia 30 maja 2014 r. (k-11 akt administracyjnych). Co się tyczy wniosku o przeprowadzenie kompleksowej kontroli na działce nr [...]/3 w O., w szczególności przeprowadzenie pomiarów usytuowania budynku i gabarytów budynku przez inne osoby w obecności skarżącego, to wyjaśnić należy, iż Sąd nie jest uprawniony do przeprowadzenia wnioskowanej czynności. W postępowaniu przed sądem administracyjnym, co do zasady, nie jest możliwe przeprowadzanie postępowania dowodowego. Kontrolę legalności sąd administracyjny opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a, który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie wystąpiły przesłanki z cytowanego wyżej przepisu, a zatem przedmiotowy wniosek nie mógł być uwzględniony. Pochylając się wreszcie nad trzecim z wniosków zawartych w skardze, zawierającym żądanie unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 28 marca 2012 r., stwierdzić należy, iż w niniejszym postępowaniu Sąd zajmował się kwestią legalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującej w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji o umorzeniu postępowania. Jak podkreślone to już zostało na wstępie niniejszych rozważań prawnych, sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. in principio, rozstrzyga w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, iż sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1315/12, LEX nr 1481484; wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 886/12, LEX nr 1480822). W niniejszej sprawie Sąd oceniał więc jedynie kwestię zasadności umorzenia postępowania przez organ I instancji oraz prawidłowość decyzji organu odwoławczego utrzymującej to rozstrzygnięcie w mocy. Wniosek o unieważnienie decyzji o pozwoleniu na budowę powinien być więc skierowany nie do Sądu, a do właściwego według art. 157 § 1 kpa organu wyższego stopnia. Mając na uwadze powyższe, uznając, że odległość budynku na działce nr [...]/3 od jej granicy odpowiada wymogom wynikającym z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz § 29 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdzić należy, że zasadnym było umorzenie postępowania wszczętego na wniosek skarżącego z dnia 13 maja 2014 r. jako bezprzedmiotowego. Uzasadnia to oddalenie skargi przez Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. W związku z oddaleniem skargi brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia 11 lutego 2015 r. o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jedynie w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.