II SA/Wa 588/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Sławomir Antoniuk, Sławomir Fularski (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. N. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. D.N. wystąpił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że w latach 2003 - 2007 pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W uzasadnieniu wskazał, że w ww. latach prowadził śledztwa przeciwko kilku zorganizowanym grupom przestępczym z terenu niemal całej Polski i wielokrotnie prowadzone przez niego czynności wiązały się z bezpośrednim zagrożeniem życia. Do swojego wniosku załączył notatkę służbową, w której opisał przeprowadzone w latach 2003 - 2007 czynności dochodzeniowo - śledcze. Postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w G., działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "K.p.a.") odmówił zainteresowanemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w latach 2003 - 2007 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w trybie § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczególnych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 68, poz. 734, dalej także jako "rozporządzenie"). W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w związku z wnioskiem [...] D.N. dokonano przeglądu akt osobowych na okoliczność potwierdzenia pełnienia przez ww. służby we wnioskowanym okresie w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Analiza akt osobowych funkcjonariusza za wnioskowany okres nie wykazała dokumentów świadczących o pełnieniu przez ww. w latach 2003 - 2007 służby w takich warunkach. Z uwagi na fakt, że funkcjonariusz pełnił służbę w Komendzie Miejskiej Policji w G., a następnie w Wydziale Kryminalnym Komendy Wojewódzkiej Policji w G. zwrócono się do Komendanta Miejskiego Policji w G. oraz do Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w G. o zweryfikowanie dokumentów dotyczących służby policjanta, w tym archiwalnych (np. karty służby, rejestry, notatki służbowe, ewidencja zgłoszeń interwencji, meldunki, ewidencja wydarzeń nadzwyczajnych itp.) mogących stanowić dowód do wydania zainteresowanemu zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury (wraz ze wskazaniem jakiego rodzaju dokumentów przeglądu dokonano, bądź wskazaniu przyczyn ich braku). W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Komendant Miejski Policji w G. poinformował, że dokonano weryfikacji dokumentów m.in. znajdujących się w składnicy akt mogących stanowić dowód do wydania zainteresowanemu przedmiotowego zaświadczenia. Na podstawie wskazanych w piśmie dokumentów trudno wskazać, aby [...] D.N. wykonywał zadania służbowe z bezpośrednim narażeniem życia lub zdrowia. Z kolei Naczelnik Wydziału Kryminalnego KWP w G. w piśmie z dnia [...] września 2013 r. poinformował, że analiza dokumentów będących w posiadaniu ww. Wydziału (akta kontrolne postępowań przygotowawczych) nie wykazała dokumentacji, która potwierdziłaby, że [...] D.N. w trakcie wypełniania czynności służbowych w latach 2005-2008 podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności dochodzeniowo - śledcze w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub w zdrowia. Organ podniósł, że z treści korespondencji z Naczelnikiem Wydziału Kryminalnego KWP w G. i Komendantem Miejskim Policji w G. wynika wprost, że posiadają oni szeroki zasób dokumentów, na podstawie których dokonali dogłębnej, rzetelnej analizy pod kątem pełnienia przez funkcjonariusza służby w warunkach, o których mowa w § 4 rozporządzenia. W swoich pismach wskazano wprost konkretne dokumenty, które poddano analizie. Były to m.in. dokumenty znajdujące się w składnicy akt KMP w G., wydruki z bazy RSD, akta kontrolne śledztw, książka kontroli zatrzymanych, akta kontrolne postępowań przygotowawczych, akta zastępcze zawieszonego śledztwa i in. Z treści korespondencji wynika, że możliwości w zakresie analizy dokumentów oraz kwerendy materiałów archiwalnych zostały w całości wyczerpane, natomiast brak jest dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez funkcjonariusza służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Brak takiej dokumentacji stanowi potwierdzenie, że policjant nie uczestniczył w zdarzeniach opisanych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Odnosząc się do wniosku policjanta dotyczącego możliwości przeprowadzenia dowodu potwierdzającego zaistniałe zagrożenia życia i zdrowia poprzez przesłuchanie świadków - funkcjonariuszy, mogących potwierdzić te fakty organ zauważył, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie, postępowanie, o którym mowa w art. 218 K.p.a., nazywane bywa postępowaniem "gabinetowym" z uwagi na uproszczony jego charakter. Organy Policji nie są właściwe do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, tak też nie mogą prowadzić własnych ustaleń w oparciu o zeznania świadków, czy funkcjonariusz uczestniczył w czynnościach zagrażających życiu lub zdrowiu. Sam fakt prowadzenia wymienionych przez funkcjonariusza w notatce spraw nie daje wystarczającej podstawy do uznania, że służba ta wykonywana była w warunkach określonych w § 4 ust. 1 i/lub 2 rozporządzenia. Żaden z przełożonych policjanta nie neguje faktu prowadzenia wspomnianych przez niego śledztw, czy też postępowań, a także czynnego w nich udziału. Warunkiem jednak uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta, wynikającego wprost, a więc realnego i rzeczywistego, o charakterze obiektywnym i konkretnym. Generalną przesłanką podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy wymiaru jest pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, dalsze punkty dookreślają jedynie jakie sytuacje służby w tych warunkach kwalifikują policjanta do ubiegania się o podwyższenie emerytury. Należy wyraźnie odróżnić służbę pełnioną w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, na co godzi się policjant, wstępując do służby w Policji, od służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jaka uprawnia policjanta do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy wymiaru. Istnieje oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie za sobą służba w Policji dla każdego policjanta, z realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia. Podejmowane przez D.N. czynności, aby były prawnie skuteczne w odniesieniu do wysokości emerytury, winny nastąpić w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a takie okoliczności nie wynikają z dokumentów, poddanych dogłębnej analizie w trakcie postępowania administracyjnego. W związku z tym, że postępowanie prowadzone w powyższej sprawie bazuje na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, czy zbioru danych jest postępowaniem uproszczonym, zaś zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy, a dowody zgromadzone przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku w zakresie wydania wnioskowanego zaświadczenia za lata 2003-2007, należało odmówić wydania żądanego zaświadczenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D.N. zarzucając mu obrazę prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że organ I instancji swoje postanowienie oparł wyłącznie o literalną wykładnię § 4 pkt 1 rozporządzenia. Delegację do wydania tego rozporządzenia przewidziano w art. 15 ust. 6 ww. ustawy emerytalnej. Przepis rozporządzenia wydanego w oparciu o tę delegację, przytoczony na uzasadnienie odmowy wydania żądanego przez niego zaświadczenia wykracza poza zakres upoważnienia do wydania tego aktu wykonawczego. Materie uregulowane w rozporządzeniu muszą być jednorodne z uregulowanymi w ustawie, a sprawy przekazane do uregulowania w akcie wykonawczym nie powinny mieć zasadniczego znaczenia z punktu widzenia konstrukcji całej ustawy. Przepisy rozporządzenia nie mogą normować spraw należących do materii ustawowej, a jeśli to czynią musi to oznaczać wykroczenie poza granice upoważnienia. Jako akt niższego rzędu rozporządzenie nie mogło wykraczać poza ustawową delegację ustawy z dnia 18 lutego 1995 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Powyższe akcentowano w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ nie sprawdził okoliczności w jakich przeprowadzane były poszczególne czynności operacyjno – procesowe i nie ocenił zakresu przedmiotowego i podmiotowego prowadzonych wskazanych czynności. Dokumenty, na których bazuje organ nie zawierają całości informacji mogących być podstawą wydania zaświadczenia. Aby zaś obiektywnie ocenić czynności należałoby zapoznać się z całością materiałów operacyjnych i procesowych danego postępowania oraz przesłuchać osoby uczestniczące w poszczególnych czynnościach. Przeprowadzone przez organ czynności ograniczyły się jednak do odszukania dokumentów postępowań przygotowawczych (w większości wskazanych w notatce wnioskodawcy i przygotowanych do wglądu) oraz do przyjęcia lakonicznego stwierdzenia Naczelnika Wydziału Kryminalnego KWP potwierdzającego fakty zawarte w notatce i potwierdzenie prowadzenia bądź udziału wnioskodawcy w opisanych czynnościach. Przyjęte stwierdzenie zawierało również przytoczenie niekonstytucyjnej normy prawnej z cytowanego rozporządzenia i taka postawa naczelnika była rzeczywistą podstawą wydanego postanowienia. Organ nie przeprowadził więc rzetelnie czynności w zakresie oceny zagrożeń i ryzyk jakie policjant podjął walcząc ze zorganizowaną przestępczością. Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2014 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 K.p.a. musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, czy zbioru danych. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy. W swoim wniosku D.N. wskazał, że prowadził śledztwa przeciwko zorganizowanym grupom przestępczym i wielokrotnie prowadzone czynności wiązały się z bezpośrednim zagrożeniem życia. Warunkiem sine qua non uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest jednak wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne i konkretne. W orzecznictwie istnieje pogląd, że niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania takiej czynnej napaści. Treść § 4 pkt 1 rozporządzenia musi być zatem rozumiana wprost i dokładnie, albowiem przepis ten wymaga spełnienia łącznego określonych przesłanek i nadto w określonych wymiarach czasowych. Dlatego niedopuszczalna jest jakakolwiek interpretacja rozszerzająca zawartych w przepisach rozporządzenia przesłanek implikujących wzrost wymiaru emerytury. Analiza akt osobowych policjanta nie wykazała zaś dokumentów pozwalających stwierdzić, że wykonywał on czynności uzasadniające podwyższenie emerytury zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że możliwości w zakresie kwerendy materiałów źródłowych zostały w całości wyczerpane. Podnoszenie przez funkcjonariusza, że zatrzymania, konwoje nocne, pościgi, wizje lokalne, dynamiczne zatrzymania członków i kierownictwa zorganizowanych grup przestępczych stwarzało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia nie uwzględnia zróżnicowania potencjalnego niebezpieczeństwa jakie niesie ze sobą służba w Policji dla każdego policjanta - z realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w rozmiarze (ilościach) określonym w § 4 rozporządzenia. Niezbędnym zatem wydaje się stwierdzenie, że służba w Policji sama w sobie niesie element zagrożenia i każdy policjant pełniąc służbę naraża się na niebezpieczeństwo nieodłącznie związane z tym zawodem. Rozporządzenie przewiduje jednak podwyższenie emerytury w przypadku pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, przy czym precyzyjnie określa na czym owo szczególne zagrożenie ma polegać. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że Komendant Wojewódzki Policji w G. słusznie odmówił zainteresowanemu wydania zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w trybie przewidzianym w rozporządzeniu. Organy Policji wyczerpały bowiem możliwości wydania żądanego zaświadczenia na podstawie art. 218 § 1 K.p.a., tj. potwierdzającego fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu strony organ II instancji stwierdził, że są one niezasadne. W kwestii bowiem niekonstytucyjności § 4 pkt 1 rozporządzenia sądy administracyjnie wielokrotnie odnosiły się do tego zagadnienia. Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2563/12 wynika, że treść § 4 pkt 1 rozporządzenia i użyte w nim sformułowanie "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" nie wykracza poza treść tej delegacji w odniesieniu do policjantów pełniących służbę w warunkach wymienionych w art. 15 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D.N. (dalej jako "skarżący"). Wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 218 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przeprowadza się szczegółowego postępowania dowodowego, pomimo, że z treści wspomnianego przepisu wynika, iż przed wydaniem zaświadczenia konieczne jest przeprowadzenie takiego postępowania w zakresie niezbędnym do poczynienia ustaleń faktycznych determinowanych przedmiotem zaświadczenia, b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 160 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. wydanego z naruszeniem art. 218 § 1 i 2 K.p.a. 2. obrazę prawa materialnego poprzez: - błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) polegającą na przyjęciu niewskazanej w tym przepisie przesłanki "bezpośredniości" jako cechy zagrożenia zdrowia i życia podczas pełnionej przez niego służby jako warunku wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści, - niewłaściwe zastosowanie § 4 pkt 1 rozporządzenia w sytuacji, gdy przepis ten przewidywał przesłankę wykraczającą poza delegację ustawową do jego wydania wynikającą z art. 15 ust. 6 ww. ustawy z 18 lutego 1994 r. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył, że zaskarżone postanowienia oparto wyłącznie na literalnej wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie skarżącego taka wykładnia abstrahuje od argumentów natury systemowej. Argumentacja użyta przez organ II instancji, a zaczerpnięta z jednego wyroku NSA, nie podważyła skutecznie umotywowanego przez skarżącego w zażaleniu twierdzenia o niekonstytucyjności § 4 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący zwrócił uwagę, że delegację do wydania rozporządzenia przewidziano w art. 15 ust. 6 ustawy emerytalnej. Przepis rozporządzenia wydanego w oparciu o tę delegację, przytoczony na uzasadnienie odmowy wydania żądanego przez niego zaświadczenia wykracza poza zakres upoważnienia do wydania tego aktu wykonawczego. Zdaniem skarżącego uchybienie prawodawcy w tym względzie uzasadnia odmowę zastosowania przez sąd administracyjny § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z utartą linią orzeczniczą sądy są uprawnione do odmowy zastosowania przepisu rangi podustawowej w przypadku jego sprzeczności wydanym z naruszeniem przepisu ustanawiającego delegację ustawową do jego wydania, a w konsekwencji sprzecznego z Konstytucją RP. Podstawę prawną po temu wyinterpretowuje się z art. 178 Konstytucji RP. Rozporządzenie jest aktem normatywnym wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego, wyraźnego (a więc nieopartego na domniemaniu lub wykładni celowościowej) upoważnienia, którego granic nie może przekraczać. Przepisy rozporządzenia nie mogą normować spraw należących do materii ustawowej, a jeśli to czynią, musi to oznaczać wykroczenie poza granice upoważnienia. Brak harmonii pomiędzy § 4 ust. 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. z brzmieniem delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym akcentowano zaś w licznych wyrokach sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego zwroty użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia oraz w przepisach ww. ustawy są rozłączne i mają odmienne znaczenia. Przede wszystkim zwrot "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (jak mówi ustawa) jest zwrotem szerszym od zwrotu "w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" (co wynika z rozporządzenia). Niezgodność - w opisanym wyżej zakresie - przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, prowadzi to do uznania, że zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i ustawą, narusza art. 15 ust. 6 ustawy z 18 lutego 1994 r. oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Uzasadnia to odmowę zastosowania przez sąd administracyjny wymienionego przepisu rozporządzenia (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Skarżący podniósł, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się wprost, że charakter rozporządzenia jest determinowany przez treść ustawowego upoważnienia do jego wydania. Upoważnienie to musi być szczegółowe pod względem: 1) podmiotowym - ma określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, 2) przedmiotowym - ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz 3) treściowym - ma określać wytyczne dotyczące treści aktu (por. wyr. TK z 26 października 1999 r., sygn. K 12/99). Brak któregoś z tych elementów przesądza o niezgodności badanego upoważnienia ustawowego z art. 92 ust. 1 Konstytucji (wyr. TK z 24 września 2013 r. K 35/12). Wyjście poza wyraźną i niewymagającą zabiegów interpretacyjnych delegację powoduje, że w zakresie w jakim przepis aktu podustawowego treściowo wychodzi poza granicę przyznanej kompetencji prawodawczej, musi być uznany za sprzeczny z ustawą zawierającą delegację oraz z Konstytucją RP. Skarżący zauważył przy tym, że szerzej reprezentowana jest linia orzecznicza wspierająca jego stanowisko co do konstytucyjności § 4 ust. 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. (wyroki NSA z 12 grudnia 2013 sygn. akt I OSK 997/13 oraz z 20 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2724/12). W niniejszej sprawie zastosowano zaś § 4 pkt 1 rozporządzenia przy uwzględnieniu przesłanki niewynikającej z ustawy czyli w zakresie wykraczającym poza pole regulacyjne wyznaczone delegacją ustawową. Przyjęto bowiem kryterium istnienie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia". Organy prowadząc postępowanie oceniały, czy skarżący pełnił służbę w warunkach nie "szczególnie", lecz "bezpośrednio" zagrażających życiu i zdrowiu, poprzez podejmowanie co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno - rozpoznawczych lub dochodzeniowo - śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Tym samym organy uznały, że warunkiem sine qua non uznania prawa do podwyższenia emerytury jest wystąpienie przesłanki "bezpośredniości" zagrożenia życia, co jest niedopuszczalnym rozszerzeniem przepisów ustawy. W trakcie postępowania nie dokonały ustaleń, czy poszczególne czynności, jak i zespoły czynności opisane przez skarżącego były "czynnościami szczególnie zagrażającymi zdrowiu i życiu" określonymi w ustawie emerytalnej. Pomimo wskazania podejmowanych czynności w śledztwach przez skarżącego organy przyjęły przytoczony wyżej warunek sine qua non uznania prawa i przez to ich ustalenia nie zostały przeprowadzone rzetelnie. Organy nie sprawdziły okoliczności w jakich przeprowadzane były poszczególne czynności operacyjno - procesowe i nie oceniły zakresu przedmiotowego i podmiotowego prowadzonych wskazanych czynności. W ocenie skarżącego dokumenty, na których bazowały organy, nie zawierały całości informacji mogących być podstawą wydania zaświadczenia. W dokumentach procesowych z przeprowadzonych czynności nie zawiera się szczegółowych informacji dotyczących okoliczności ich przeprowadzenia poza miejscem, czasem osobach uczestniczących i oczywiste jest to, że brak jest informacji o tym jak np. długo trwała obserwacja, jakie dynamiczne decyzje były podejmowane, jakie podjęto ryzyko, jaka była wiedza operacyjna organu, czy był pościg, ewentualnie jaki miał przebieg, czy były artykułowane groźby. Aby obiektywnie ocenić czynności należałoby zapoznać się z całością materiałów operacyjnych i procesowych danego postępowania oraz przesłuchać osoby uczestniczące w poszczególnych czynnościach. Przeprowadzone czynności organu ograniczyły się jedynie do odszukania dokumentów postępowań przygotowawczych oraz do przyjęcia lakonicznego stwierdzenia Naczelnika Wydziału Kryminalnego KWP potwierdzającego fakty zawarte w notatce i potwierdzenie prowadzenia bądź udziału wnioskodawcy w opisanych czynnościach. Przyjęte przez organy dowody były niewystarczające i niemiarodajne dla poczynienia ustaleń niezbędnych do dokonania ustaleń istotnych z punktu widzenia żądanego przez skarżącego zaświadczenia. Tymczasem art. 218 § 2 K.p.a. nie ogranicza organu wydającego zaświadczenie jedynie do analizy dokumentów, przeciwnie zaś wymaga odwołania się do dowodów miarodajnie i wyczerpująco wyjaśniających poddaną zaświadczeniu kwestię. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Głównego Policji utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi policji. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667, 675, 1623 i 1717, zwana dalej także "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404, zwanej dalej także "rozporządzeniem w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy"). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) K.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Art. 218 § 2 K.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu dostrzec przede wszystkim trzeba, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, iż winno być ono wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. W sposób jednoznaczny i bezsprzeczny wyłączył tym samym szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 K.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne w prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaznaczyć jedynie można, że zgodnie z § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia, postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Przyznając funkcjonariuszom w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ww. ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, dalej także jako "rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji"), którego zapisy jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia winny być zastosowane przez organy administracji publicznej. Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z ustaloną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego określone zostały w art. 87 Konstytucji RP, w myśl którego do źródeł tych zalicza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy publiczne na obszarze ich działania. Organy administracji publicznej związane są zatem całością porządku prawnego. Oznacza to, że nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych, bądź aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na przepisy Konstytucji. Nie są też uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność. Stosownie do poczynionych wyżej uwag, rozstrzygając w niniejszej sprawie o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia, organy obowiązane były zastosować regulację § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji. Niemniej jednak, w niniejszej sprawie uznać należało, że regulacja § 4 pkt 1 tego rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji obarczona jest wadliwością powodującą konieczność odmowy zastawania jej przez Sąd w niniejszej sprawie w omówionym poniżej zakresie. Wyeksponowania również wymaga wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., U 12/13, w którym Trybunał orzekł, iż § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy, stanowiącym podstawę jego wydania, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić, szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonywania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku: 1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczej lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, 2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, Rada Ministrów jest uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne. Zauważył nadto, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo - skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji wymaga aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Stwierdzenie niezgodności – w określonym wyżej zakresie – przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji prowadzi to również do uznania, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy, wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i ustawą, naruszają przepisy prawa. Dostrzec bowiem należy, że odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia organy przede wszystkim podkreślały brak danych potwierdzających istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Naruszone zostało zatem prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie obowiązany ocenić jeszcze raz czy zachodzą przesłanki do wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, uwzględniając przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W tym celu podda szczegółowej analizie całą dokumentację dotyczącą skarżącego, również tę, na którą skarżący się powołuje we wniosku i w toku postępowania. Następnie, w zależności od wyniku tego badania organ I instancji bądź wyda zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Przeprowadzając zaś weryfikację dokumentów źródłowych organ I instancji nie będzie brał pod uwagę kryterium bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a jedynie warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu. Wyjaśnić przy tym należy, że w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w K.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.