I OSK 2563/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 172/12 w sprawie ze skargi M. O. na postanowienie Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od M. O. na rzecz Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 172/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. O. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 9 maja 2011 r. M. O. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 1997-1999, 2001, 2003, 2004 oraz 2007. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił wydania zaświadczenia. W wyniku zażalenia M. O. [...] Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] ponownie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez M. O. treści, argumentując, że dokumentacja znajdująca się w Komendzie oraz w aktach osobowych wnioskodawcy nie dają podstaw do uwzględnienia żądania. Po rozpatrzeniu zażalenia strony postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wyjaśniając podstawy prawne swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.; dalej jako: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). W świetle tego przepisu emeryturę dla funkcjonariusza, który pozostawał w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. podwyższa się 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ powołał się również na rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie podwyższania emerytur). Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca pełnił służbę w Policji w okresie od [...] lutego 1996 r. do [...] maja 2011 r. Przez cały ten okres był zatrudniony w Komendzie Powiatowej Policji w [...], na różnych stanowiskach w różnych komórkach organizacyjnych. Do jego zadań należało wykonywanie obowiązków w zakresie ochrony życia i zdrowia obywateli oraz mienia, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zabezpieczania porządku w miejscach publicznych (m.in. poprzez podejmowanie interwencji w celu ochrony osób, mienia i porządku publicznego i realizacji zadań w ramach służb konwojowo-ochronnych), prowadzenia rozpoznania rejonu służbowego pod względem osobowym i terenowym, zjawisk i zdarzeń mogących mieć wpływ na stan porządku i bezpieczeństwa oraz podejmowania wszelkich przedsięwzięć zmierzających do zapobiegania popełnianiu przestępstw i wykroczeń. W toku postępowania wyjaśniającego dokonano analizy akt osobowych policjanta oraz dokumentacji będącej w posiadaniu Komendy Powiatowej Policji w [...]. Przesłuchano także świadków – funkcjonariuszy biorących udział wraz z zainteresowanym w realizacji czynności służbowych. Na podstawie analizy zgromadzonych materiałów ustalono, że M. O., jako policjant zajmujący stanowiska wykonawcze w pionie prewencji i w pionie kryminalnym, realizował m.in. czynności zatrzymania i doprowadzenia do wytrzeźwienia oraz konwojowania osób – należące do ustawowych zadań policjanta służby prewencyjnej lub kryminalnej. Realizował także czynności służbowe w ramach akcji powodziowych w rejonie KPP w [...]. Zdaniem organu odwoławczego, zebrane dowody nie pozwalają na ustalenie, iż zainteresowany wykonywał czynności stanowiące bezpośrednie, realne (a nie potencjalne) zagrożenie życia lub zdrowia. Czynności nie były więc podejmowane w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie dla tych dóbr. W ocenie organu, pojęcie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest związane z udziałem funkcjonariusza podczas służby w takich zdarzeniach, czynnościach czy akcjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie utraty życia lub zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być rzeczywiste – wprost wynikające – a nie dające się jedynie przewidzieć. Nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne i konkretne. Chodzi o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca i przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia funkcjonariusza. To niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do podjęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Nie może chodzić o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu, iż policjant wykonuje czynności służbowe i może być narażony na działanie bliżej nieokreślonego napastnika. Warunków tych nie spełniają wszystkie co do zasady czynności wykonywane przez policjantów w ramach nałożonych obowiązków służbowych, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika jedynie ze specyfiki służby w Policji. Zarówno sam zainteresowany, jak i świadkowie zeznający w sprawie stwierdzili, iż całokształt służby w Policji, a przede wszystkim służba patrolowo-interwencyjna, wiąże się z zagrożeniem życia i zdrowia, szczególnie kiedy czynności służbowe podejmowane są wobec osób nietrzeźwych i agresywnych. Istnieje jednak oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść ze sobą służba w Policji dla każdego policjanta, a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji – i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym, określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur. W konkluzji organ stwierdził, iż w zgromadzonym materiale nie było dowodów świadczących o tym, że wnioskodawca pełnił służbę w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, wykonując czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. O. zarzucił, że ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 92 Konstytucji RP. Organ oparł bowiem rozstrzygnięcie na rozszerzającej wykładni przepisów wykonawczych, których treść pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową. Zarzucił również organowi zastosowanie § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur w sytuacji, gdy ze względu na wprowadzany tym przepisem warunek bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, jest on niezgodny z regulacją ustawową (art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy), co z kolei, jego zdaniem, oznacza, że ocena kwestii podwyższenia emerytury powinna zostać dokonana w świetle przesłanki ustawowej – odbywaniem służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a nie jak przyjął organ – w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Skarżący sformułował również zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy zostało ono wydane z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, albowiem przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające odbyło się wyłącznie pod kątem występowania bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia, nie zaś pod kątem występowania warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W uzasadnieniu skargi, powołując się na poglądy orzecznictwa, podniósł, że wprowadzony treścią § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur wymóg "bezpośredniości" zagrożenia życia lub zdrowia stanowi przejaw niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni delegacji ustawowej zwartej w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co oznacza naruszenie art. 92 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego, stwierdzenie niezgodności § 4 pkt 1 rozporządzenia z Konstytucją i ustawą powinno prowadzić do odmowy zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie, a w rezultacie do uznania, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, wydane na podstawie wadliwego przepisu rozporządzenia, naruszają przepis prawa. Podkreślił też, że w materiałach dowodowych zgromadzonych przez organ znajdują się dane pozwalające na stwierdzenie, że skarżący przynajmniej 6 razy w ciągu wskazanych we wniosku lat, pełnił służbę w sytuacjach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zwarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Na wstępie Sąd I instancji przytoczył treść przepisu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zgodnie z którą emeryturę dla funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Sąd I zwrócił uwagę, że art. 15 ust. 6 przewiduje delegację do wydania rozporządzenia wykonawczego, określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury. Rada Ministrów wydając stosowne rozporządzenie w tym zakresie, powinna uwzględnić dla poszczególnych grup m.in. liczbę dni w roku w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozponawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia (art. 15 ust. 6 pkt 1). WSA w Lublinie stwierdził również, że wydane na podstawie powyższej delegacji rozporządzenie w sprawie podwyższania emerytur w zakresie istotnym z punktu widzenia badanej sprawy przewiduje, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia (§ 4 pkt 1). Ponadto Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie trybu postępowania), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Mając na względzie powyższe unormowania Sąd I instancji uznał, że postawiony w skardze zarzut wydania zaskarżonego postanowienia na podstawie niekonstytucyjnych, sprzecznych z delegacją ustawową, wprowadzających nieprzewidziany w ustawie wymóg "bezpośredniości" zagrożenia życia lub zdrowia, jest chybiony. W tym zakresie Sąd I instancji zwrócił uwagę na daleko idącą rozbieżność, jaka zarysowała się w orzecznictwie na tle problemu zgodności z ustawą i Konstytucją § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur. I tak Sąd I instancji stwierdził, że pogląd o niezgodności wyraził po raz pierwszy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 marca 2008 r. (IV SA/Gl 1014/07; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym Sąd w Gliwicach wyraził pogląd, iż unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia (w sprawie podwyższania emerytur funkcjonariuszy), w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy (o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Tym samym istnieje niezgodność rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, która stanowi podstawę do odmowy zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Podobny pogląd wyrażano m.in. w wyrokach WSA w Gdańsku z 2 grudnia 2010 r. (III SA/Gd 462/10; wszystkie powoływane wyroki dostępne w CBOSA), WSA w Gliwicach z 1 grudnia 2011 r., IV SA/Gl 347/11, WSA w Opolu z 8 kwietnia 2010 r., II SA/Op 178/10, z 8 grudnia 2011 r., II SA/Op 427/11, WSA w Warszawie z 8 września 2010 r., VIII SA/Wa 393/10. Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nie mniej liczne są przykłady orzeczeń, w których nie podzielono stanowiska o niekonstytucyjności rozporządzenia (por. dla przykładu: wyroki WSA w Warszawie z 15 maja 2009 r., II SA/Wa 202/09; z 22 września 20010 r., II SA/Wa 671/10; z 18 października 2010 r., II SA/Wa 846/10; z 8 listopada 2010 r., II SA/Wa 1101/10; z 5 listopada 2010 r., II SA/Wa 1181/10; z 28 stycznia 2011 r., II SA/Wa 1493/10; z 28 stycznia 2011 r., II SA/Wa 1493/10; z 10 listopada 2011 r., II SA/Wa 1379/11 oraz WSA w Opolu w wyroku z 8 grudnia 2011 r., II SA/Op 427/11). WSA w Lublinie, opowiedział się za stanowiskiem wyrażonym w tej ostatniej grupie orzeczeń. Nadto, tak wyrażone stanowisko WSA w Lublinie uzupełnił, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wydanego na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny. Sąd I instancji przypomniał, że w orzecznictwie tym podkreśla się, iż oceniając legalność rozporządzenia jako aktu podustawowego należy przede wszystkim uwzględnić okoliczności: 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony, 2) czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (wyrok TK z 22 listopada 1999 r., K 6/99). Jak zauważył Trybunał, treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. Natomiast w innym wyroku (z 16 lutego 1999 r., SK 11/98) Trybunał podkreślił konieczność uwzględniania zależności o charakterze funkcjonalnym zwłaszcza w sytuacjach, kiedy zakres delegacji może wywoływać wątpliwości. Kierując się treścią powyższych orzeczeń, Sąd I instancji uznał, że niewątpliwie sformułowania: "szczególne niebezpieczeństwo" i "bezpośrednie niebezpieczeństwo" nie mogą być uznawane w pełni za synonimy. Jednakże w świetle przytoczonych orzeczeń TK, użycie różnych sformułowań w akcie wykonawczym i ustawie nie oznacza od razu wadliwości aktu wykonawczego. W miejsce mechanicznej wykładni należy raczej zwracać uwagę na to, czy akt wykonawczy pozostaje w merytorycznym i racjonalnym związku z ustawą, czy rzeczywiście służy jej wykonaniu, czy też jednak wprowadza samodzielne treści normatywne, w sposób sprzeczny z intencjami ustawodawcy. Odwołując się do ratio legis art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, WSA w Lublinie za oczywiste uznał, że służba w Policji wiąże się co najmniej z potencjalnym niebezpieczeństwem zagrożenia dla życia lub zdrowia, co należy do istoty tej służby, z tą uwagą, że przytaczany przepis wprowadza swego rodzaju przywilej na rzecz funkcjonariuszy, których charakter służby pod kątem niebezpieczeństwa z nim związanego, istotnie odbiega od funkcjonariuszy pełniących służbę w "zwykłych" warunkach. Swój pogląd Sąd I instancji oparł również na przywoływanym powyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r., w którym stwierdzono, że istnieje oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego policjanta, a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji – i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Przyznawanie podwyższonych świadczeń funkcjonariuszom, których służba nie odbiegała w istocie od standardowego zakresu ryzyka, które wiąże się z pracą w Policji wypaczałoby sens instytucji prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zdaniem Sądu I instancji, powyższy kierunek interpretacji wspiera gramatyczna wykładnia art. 15 ust. 6 pkt 1 in fine ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Z przepisu tego wynika, że Rada Ministrów określając szczegółowe warunki podwyższania emerytury powinna uwzględniać liczbę dni w roku w "fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia". Już gramatyczna wykładnia tego sformułowania zakłada wystąpienie bezpośredniego zagrożenia. Trudno bowiem sobie wyobrazić, aby fizyczna ochrona nie wiązała się z bezpośrednim kontaktem z czynnikami zagrażającymi życiu lub zdrowiu (osobowymi lub innymi). Z przedstawionych względów Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi i stwierdził, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur w zakresie, w jakim posługuje się sformułowaniem: "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nie jest zatem sprzeczny z ustawą i Konstytucją, nie ma zatem podstaw do odmowy jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W związku z powyższym należy w pełni podzielić kierunek interpretacji art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur zaprezentowany w przytaczanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r., a warunkiem koniecznym do podwyższenia emerytury jest istnienie bezpośredniego zagrożenia utraty życia lub zdrowia. Zagrożenie takie musi być rzeczywiste – wprost wynikające – a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne i konkretne. Tym samym warunków tych nie spełniają wszystkie co do zasady czynności wykonywane przez policjantów w ramach nałożonych obowiązków służbowych, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika jedynie ze specyfiki służby w Policji. W świetle powyższych rozważań Sąd I instancji uznał odmowne rozstrzygnięcia orzekających w sprawie organów administracji za prawidłowe. Stwierdził, że organy przeprowadziły wnikliwe postępowanie wyjaśniające, nie ograniczając się tylko do analizy dokumentacji służbowej, ale korzystając również z innych środków dowodowych w zakresie niezbędnym do oceny, czy istnieją podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej treści (art. 218 § 2 k.p.a.), poczynione w ten sposób ustalenia uzasadniały wydanie postanowień o odmowie wydania zaświadczenia. Charakter czynności służbowych podejmowanych przez skarżącego w okresie pracy w Policji, w szczególności w służbie patrolowo-interwencyjnej, nie wskazywały bowiem w żaden sposób, aby stopień zagrożenia, z jakim stykał się skarżący, odbiegał od ryzyka typowego dla funkcjonariuszy pełniących tego rodzaju służbę. Toteż, jak stwierdził Sąd I instancji, prawidłowa była konkluzja organów, iż nie było podstaw do uznania, że skarżący pełnił służbę w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, wykonując czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. O., reprezentowany przez adwokata. Pełnomocnik skarżącego, w oparciu o przepis art. 185 § 1 i art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Pełnomocnik wystąpił również o zasądzenie kosztów postępowania skargowego wg norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), polegające na oparciu rozstrzygnięcia na rozszerzającej wykładni przepisów wykonawczych, których treść pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową i dokonaniu pozytywnej weryfikacji działalności administracji publicznej, która jest niezgodna z prawem. Wskazana niezgodność z prawem polegała z kolei na przyjęciu, że § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów jest zgodny z art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sytuacji gdy analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu i tym samym przesądza o tym, że podwyższenie emerytury policjanta związane jest z odbywaniem służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a nie zaś, jak przyjęły organy i Sąd I instancji, w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Uzasadniając tak sformułowany zarzut, skarżący kasacyjnie wskazał, że skoro art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wprowadza restrykcyjne zasady wydawania rozporządzeń wykonawczych i samej treści upoważnień do ich wydawania, to stanowisko Sądu I instancji, wedle którego ocenę konstytucyjności rozporządzenia należy badać przyjmując jedynie kryterium funkcjonalne zgodności rozporządzenia z ustawą, czyli ograniczać taką ocenę do ustalenia, czy rozporządzenie rzeczywiście służy wykonaniu przepisów ustawy, należy uznać za sprzeczną nie tylko z celem, ale w ogóle z treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji, jak podkreślił dalej autor skargi kasacyjnej, taka interpretacja przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji umożliwiałaby wprowadzanie samodzielnych treści normatywnych w sposób sprzeczny z intencjami ustawodawcy. Natomiast w świetle treści przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenie stanowi szczególny akt prawny, który musi odpowiadać delegacji ustawowej do jego wydania nie tylko w wymiarze funkcjonalnym, ale także w wymiarze stricte merytorycznym. Zasadność tego stanowiska potwierdza, zdaniem skarżącego kasacyjnie, użyte w przedmiotowym przepisie przez prawodawcę określenie "szczegółowe" odnoszące się do upoważnienia. Dlatego, jak wyjaśnił autor skargi kasacyjnej, należy wskazać na istotną różnicę pomiędzy użytymi w ustawie a użytymi w rozporządzeniu sformułowaniami, przy czym, różnica ta nie odnosi się jedynie do sfery swobody w kształtowaniu treści rozporządzenia, ale dotyczy konstrukcji rozporządzenia. W tym zakresie skarżący kasacyjnie zaznaczył, że różnica pomiędzy szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia a bezpośrednim zagrożeniem życia i zdrowia, biorąc pod uwagę konstrukcję delegacji ustawowej zamieszczonej w ustawie, jest znacząca. Sformułowania te nie są bowiem synonimami i nie mogą być w taki sposób traktowane. Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że celem ustawy nie jest uprzywilejowanie wszytkich funkcjonariuszy, a rozważania Sądu I instancji odnoszące się do kwestii wypaczania sensu art. 15 ust. 2 ustawy poprzez przyznawanie emerytury funkcjonariuszom, których służba nie odbiega w istocie od standardowego zakresu ryzyka w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia pozostaje bez znaczenia. Znaczenie ma natomiast kwestia nieprawidłowego w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji zastosowania przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia, które doprowadziło do zawężenia pojęcia "szczególne" i uznania tego pojęcia za pojęcie równoznaczne z pojęciem "bezpośrednie". W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] Komendant Wojewódzki Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając tak sformułowany wniosek procesowy, organ stwierdził, że podejmowane przez funkcjonariusza czynności służbowe mogą stanowić podstawę do nabycia przez funkcjonariuszy dodatkowych uprawnień emerytalnych tylko w sytuacji, gdy odbywają się w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Nie mogą to być zatem wszystkie czynności, a wykładnia przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia musi odbywać się z punktu widzenia kryteriów ustawowych. Ponadto, w ocenie Komendanta, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, ani organ ani Sąd I instancji nie oparły się na pojęciu "bezpośredniości zagrożenia dla życia i zdrowia" i nie zastosowały wykładni rozszerzającej przepisów wykonawczych, a kwestionowany przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia został zastosowany przez organ jedynie pomocniczo dla zobrazowania, jakie to czynności i o jakim charakterze mogą uzasadniać tezę o pełnieniu służby w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postawiony zarzut naruszenia art. 92 Konstytucji RP, polegający na zastosowaniu w sprawie przez Sąd I instancji i organy administracji sprzecznego z art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia, nie jest zasadny. Aby ocenić kwestię konstytucyjności przepisu § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w pierwszej kolejności należy dokonać analizy przepisu art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). To bowiem o tych jednostkach redakcyjnych art. 15 ustawy mowa jest w ust. 6 tego przepisu, zawierającym delegacje ustawową dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia. I tak, jak stanowi ust. 2, emeryturę podwyższa się o: 1) 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu; 2) 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio: a) w składzie personelu latającego na samolotach i śmigłowcach, b) w składzie załóg nawodnych jednostek pływających, c) w charakterze skoczków spadochronowych i saperów, d) w służbie wywiadowczej za granicą. Natomiast stosownie do treści art. 15 ust. 3 ustawy, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Należy przy tym zauważyć, że w pkt 1 i 2 przywołanego powyżej przepisu ustawodawca dokonał szczegółowego podziału policjantów wg kryterium rodzaju jednostki, w której policjanci pełnili służbę, podczas gdy w pkt 3 posłużył się już innym, bardziej ogólnym kryterium, a mianowicie kryterium służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, czyli kryterium samych warunków pełnienia służby, a nie kryterium jednostki Policji, w której policjant służbę pełnił. Natomiast zamieszczając w ust. 6 przepisu art. 15 ustawy delegację ustawową dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w ramach wytycznych dotyczących treści przyszłego rozporządzenia ustawodawca wyraźnie stwierdził, że rozporządzenie to ma określić szczegółowe warunki podwyższania emerytury dla poszczególnych grup policjantów ujętych w unormowaniach ust. 2 i 3 przepisu art. 15, przy czym, właśnie w ramach wytycznych co do treści aktu wykonawczego ustawodawca zobowiązał Radę Ministrów, aby jednym z tych szczegółowych warunków były normy czasowe. Użyte bowiem przez ustawodawcę sformułowanie "uwzględniając dla poszczególnych grup normy (...)" oznacza, że szczegółowe warunki podwyższania emerytury w odniesieniu do poszczególnych grup, "o których mowa w ust. 2 i 3" są obowiązkowym, ale nie wyłącznym elementem treści rozporządzenia wykonawczego. Ustawodawca dał przy tym wyraźną wskazówkę, że dla niektórych, ściśle określonych grup będzie to norma roczna, a dla innych będzie to norma dzienna w skali roku. Oznacza to, że na podstawie opisanego upoważnienia Rada Ministrów uzyskała kompetencję do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, lecz wśród tych szczegółowych warunków, wolą ustawodawcy, od początku miała znaleźć się szczegółowa regulacja norm czasowych przypisanych poszczególnym grupom policjantów. Toteż, wedle ustawy, normy czasowe muszą być obowiązkowym, ale nie jedynym szczegółowym warunkiem podwyższania emerytury. Jednocześnie należy zauważyć, że oceny konstytucyjności przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia nie można dokonywać, a tak to uczynił skarżący kasacyjnie, jedynie w oparciu o przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez proste zestawienie sformułowania "warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu" z użytym w rozporządzeniu sformułowaniem "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia". W konsekwencji nie można na tej podstawie wywieść, że w rozporządzeniu doszło do sprzecznego z prawem zawężenia pojęcia "szczególne" i znaczeniowego zrównania tego pojęcia z pojęciem "bezpośrednie". W tym zakresie skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że ustawodawca dodatkowe i równie wyraźne wytyczne zawarł w art. 15 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy, które to wytyczne stanowią zarazem uzupełnienie regulacji art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. I tak, ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do zastosowania normy liczby dni w roku do policjantów pełniących służbę: 1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozponawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, 2) bezpośredniej ochronie i opiece nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych. Jak wynika z treści art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy, zastosowanie normy liczby dni w roku odnosi się m.in. do fizycznej ochrony osób i mienia, ale tylko i wyłącznie do ochrony "w warunkach zagrożenia". Zestawienie zatem tego przepisu z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca w odniesieniu do podgrupy policjantów pełniących służbę w fizycznej ochronie osób i mienia uznał, że tylko służba pełniona w warunkach zagrożenia stanowi podstawę do zwiększenia emerytury. Przy czym, jak wynika z treści art. 15 ust. 6, ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków podwyższenia emerytury, a więc również do doprecyzowania pojęcia służby pełnionej "w warunkach zagrożenia". Dlatego też, w ocenie NSA, Rada Ministrów była upoważniona do wskazania, że podejmowanie, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno – rozpoznawczych lub dochodzeniowo – śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, stanowi podstawę do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż legalność aktu normatywnego jest uwarunkowana nie tylko faktem wydania go na podstawie delegacji ustawowej, ale także wydania go w celu wykonania ustawy (zob. orzeczenie z 22 listopada 1995 r., sygn. K. 19/95, OTK ZU Nr 3/1995, poz. 16). Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może więc być on rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację. W konsekwencji przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych. Podkreślenie konieczności uwzględnienia zależności o charakterze funkcjonalnym ma istotne znaczenie w tych zwłaszcza sytuacjach, kiedy delegacja może – co do swojego zakresu – wywoływać wątpliwości interpretacyjne. W wypadku bowiem pojawienia się takich wątpliwości podstawowe znaczenie uzyskuje pytanie, jakie są niezbędne środki i instrumenty prawne do urzeczywistnienia celów zakładanych przez ustawodawcę. Regulacje zawarte w przepisach wykonawczych nie mogą więc prowadzić do zakwestionowania spójności i wewnętrznej harmonii rozwiązań przyjętych bezpośrednio w samej ustawie (zob. wyrok TK z 8 grudnia 1998 r., sygn. U. 7/98). W konsekwencji przy wykonywaniu delegacji poszukiwać należy takiego kierunku regulacji wykonawczej, który umożliwi – przy respektowaniu celu, któremu ma ona służyć – zachowanie zgodności z przepisami wyższego rzędu – (porównaj wyrok TK z dnia z 16 lutego 1999 r. sygn. akt SK 11/98 publikowany OTK 1999/2/22). Zważywszy zatem na zawarte w delegacji ustawowej tak szczegółowe uregulowanie zakresu rozporządzenia a także potrzebę urzeczywistnienia celów zakładanych przez ustawodawcę nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że treść § 4 pkt 1 i użyte w nim sformułowanie "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" wykracza poza treść tej delegacji w odniesieniu do policjantów pełniących służbę w warunkach wymienionych w art. 15 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy. Z tego też powodu za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, wedle którego, warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu muszą mieć charakter rzeczywisty, a nie potencjalny, ponieważ sama służba w Policji łączy się z potencjalnym, przyszłym niebezpieczeństwem, natomiast podwyższenie emerytury dla policjantów, zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 3 oraz art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia dotyczy tylko tych policjantów, którzy rzeczywiście pełnili służbę w warunkach zagrożenie, tzn. wtedy, gdy zagrożenie było bezpośrednie. Z tych względów, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną i orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.