II OSK 2308/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2029/14 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2029/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę L. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W związku z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2604/11 i VII SA/Wa 1104/13, którymi uchylono poprzednie rozstrzygnięcia organów obu instancji, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w M., na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), wezwał inwestorów – L. i W. M. do przedłożenia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w sprawie części budynku gospodarczego, wybudowanego samowolnie w latach 2002-2009 w ramach II etapu budowy, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w S.. To postanowienie w zakreślonym terminie nie zostało wykonane przez jego adresatów. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], PINB w M., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę części ww. budynku gospodarczego obejmujących następujące elementy: - zadaszenie tarasu (poziom piętra) wsparte na drewnianych słupach, zakotwiczonych w betonowej płycie tarasu; - ścianę zewnętrzną przyziemia (północnej wybudowanej pomiędzy słupami narożnym i wspierającymi płytę tarasu) – w której zamontowano dwoje drzwi zewnętrznych; - odcinek ściany zewnętrznej przyziemia (wschodniej wybudowanej jako przedłużenie zewnętrznej ściany budynku mieszkalnego inwestorów, do słupa narożnego wspierającego płytę tarasu) – w której zamontowano jedno okno; - odcinek ściany zewnętrznej przyziemia (zachodniej – wybudowanej jako wypełnienie przestrzeni ponad istniejącym murem ogrodzeniowym przy granicy z działką o nr ew. [...], a płytą tarasu) – w której zamontowano jedno okno. Uzasadniając podjętą decyzję rozbiórkową organ I instancji powołał się na przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który nie pozostawiał organowi żadnego luzu decyzyjnego i w warunkach braku wykonania ww. postanowienia zobowiązywał organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli L. i W. M.. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję rozbiórkową. Organ odwoławczy podkreślił, że niezastosowanie się przez stronę do postanowienia z dnia 28 lutego 2014 r. musiało skutkować nakazem rozbiórki przedmiotu postępowania. Organ, powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1104/13, stwierdził, że ustalenie okoliczności sprawy i podstawy prawnej zostało w pełni przez Sąd zaakceptowane. Ponadto, odnosząc się do stanowiska odwołujących się organ wskazał, że w okolicznościach sprawy nie ma zastosowana art. 49 ust 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 2000 r. do 10 lipca 2003 r., gdyż wbrew twierdzeniom inwestorów w postępowaniu prawidłowo ustalono, że roboty prowadzone były w latach 2002-2009, zatem nie zostały zakończone przed 10 lipca 2003 r. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz postanowienia PINB z [...] lutego 2014 r., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 48 Prawa budowlanego. Podniosła, że nadal w sprawie nie zostało przeprowadzone rzetelne postępowanie dowodowe – roboty były realizowane na podstawie pozwolenia na budowę budynku usługowego z [...] lutego 1992 r., znak: [...]; dopiero prace wykonane po przystąpieniu do użytkowania obiektu byłyby samowolą zaś kontynuowane stanowią odstępstwo od pozwolenia. Podtrzymała też zarzut dotyczący braku wyjaśnienia, czy mogła spełniać przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej do dnia 10 lipca 2003 r. Wreszcie zdaniem skarżącej nie doszło do wzniesienia w ramach samowoli budowlanej obiektu budowlanego, a wykonanie nałożonego nakazu spowoduje konieczność rozbiórki także legalnych elementów obiektu. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2029/14, oddalając skargę przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." i wskazał, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły po tym jak wcześniejsze decyzję organów obu instancji zostały uchylone wskazanym wyżej wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 1104/13. W uzasadnieniu przywoływanego wyroku Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i ze szczególną starannością. Podniósł natomiast konieczność wydania prawidłowego postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, celem umożliwienia legalizacji tego zakresu samowoli, który jest przedmiotem niniejszego postępowania. W ocenie Sądu, organy rozpoznając sprawę ponownie zastosowały się do wskazań zawartych w ww. wyroku. I tak doszło do wydania postanowienia nr [...], którym zobowiązano inwestorów przedmiotowej samowoli do przedłożenia szczegółowo określonych tam dokumentów, które umożliwiłyby wdrożenie postępowania legalizacyjnego. W zakreślonym w postanowieniu terminie dokumenty nie zostały przedłożone, tym samym organ miał obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki – w myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1 przepisu i na jego podstawie orzeka nakaz rozbiórki. Sąd wyjaśnił, że przystąpienie do procedury legalizacji samowoli budowlanej jest pozostawione przez ustawodawcę woli inwestora, może on zalegalizować obiekt powstały w warunkach samowoli budowlanej albo rezygnując z tej możliwości – poddać się nakazowi rozbiórki. Sąd stwierdził, że żaden z zarzutów skargi nie mógł wpłynąć na inną niż przedstawiona ocenę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W świetle wskazań zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1104/13 za bezprzedmiotową Sąd uznał polemikę z zakresem samowoli budowlanej, charakterem przedmiotowych robót budowlanych, czy też okresem ich realizacji. Podjęte już uprzednio przez organ w tym zakresie ustalenia zostały przez Sąd w pełni zaakceptowane, a powodem uchylenia wcześniejszych orzeczeń była li tylko konieczność prawidłowego wdrożenia procedury legalizacyjnej przez wydanie właściwego postanowienia. Organ to zalecenie wykonał. Skarżąca zaś nieskładając dokumentów umożliwiających legalizację samowoli musiała liczyć się z obligatoryjnym w takich warunkach nakazem rozbiórki opartym na przepisie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyła L. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 48 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie skarżącej, albowiem materiał dowodowy nie pozwala uznać, czy doszło w ogóle do samowoli budowlanej, do której może mieć zastosowanie procedura legalizacyjna określona w art. 48 Prawa budowlanego, czy też jedynie do odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, którego skutki są uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego; - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, mimo że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy uwzględniających także słuszny interes skarżącej oraz zaniechano wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – zwłaszcza dotyczącego rodzaju i zakresu popełnionej samowoli budowlanej, wyjaśnienia czy w ogóle doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, czy tylko do odstępstw od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę uregulowanych w art. 51 Prawa budowlanego oraz ustalenia istnienia innych możliwości załatwienia sprawy skarżącej, niż legalizacja samowoli budowlanej i nakazanie rozbiórki w skutek niezłożenia przez skarżącą dokumentów do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego; - art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 7 K.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o wskazywany przez organ art. 48 Prawa budowlanego, mimo podnoszonego przez skarżącą zarzutu, że organ nie wyjaśnił czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, czy jedynie z odstępstwem od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest kluczowe dla poczynienia właściwych ustaleń faktycznych i zastosowania właściwej podstawy prawnej, mając na uwadze słuszny interes skarżącej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo, że stan faktyczny w zakresie ustalenia czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną czy z odstępstwem od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę jest sporny, a materiał dowodowy w tym zakresie jest niekompletny, a tym samym subsumcja pod art. 48 Prawa budowlanego jest niemożliwa. W odpowiedziach na skargi kasacyjne [...] WINB i A. M. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, które zasadniczo dotyczą legalności zastosowania w tej sprawie trybu legalizacyjnego z art. 48 Prawa budowlanego. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji w tej sprawie w prawomocnym wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1104/13 w związku z treścią art. 153 p.p.s.a. zostało przesądzone, że postępowanie legalizacyjne powinno toczyć się w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W wyroku tym Sąd Administracyjny wypowiedział wiążącą strony postępowania i Sąd w tej sprawie ocenę prawną co do tego, że zakres obowiązków inwestorów powinien zostać właściwie określony w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, oceniając wcześniej w sposób prawidłowy czy inwestycja nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Ponadto także w prawomocnym wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2604/11 wskazano, że od ustalenia daty samowoli budowlanej zależeć będzie o zastosowaniu właściwego trybu postępowania legalizacyjnego, tj. w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. lub art. 48 Prawa budowlanego. W związku z tym wyrokiem w sprawie ustalono, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. (w okresie 2002-2009), a w związku z tym zgodnie z ww. prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postępowanie legalizacyjne w tej sprawie powinno być przeprowadzone w oparciu art. 48 Prawa budowlanego, co też nastąpiło. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie nie zgadzała się z takim stanowiskiem to powinna od ww. wyroków wnieść skargi kasacyjne, który to środek prawny pozwoliłby jej na ewentualne podważenie takiej oceny prawnej. Tak jednak w sprawie się nie stało, co oznacza, że w związku z treścią art. 153 p.p.s.a., ale także art. 170 p.p.s.a., na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe podważanie takiej oceny prawnej wynikającej z prawomocnych orzeczeń Sądu Administracyjnego. Ewentualnie tylko wady w ustaleniu stanu faktycznego sprawy mogłyby stanowić podstawę do podważenia takiej oceny. W tej sprawie jednak skarżąca nie wykazała aby przedmiotowy budynek gospodarczy powstał lub w stosunku do niego było prowadzone postępowanie przed 1 stycznia 1995 r. Ponadto nie wykazano, aby budynek ten był częścią innej inwestycji realizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę, jak również nie wykazano, że nie mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego, lecz z robotami budowlanymi, co mogłoby stanowić podstawę do zastosowania trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej strona podnosi, że przedmiotowa inwestycja objęta nakazem rozbiórki prowadzona była w ramach budowy realizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę z 1992 r. Jednak brak formalnego oddania budynku do użytkowania w sytuacji gdy inna część budowy prowadzonej na podstawie pozwolenia została zrealizowana z istotnymi odstępstwami nie oznacza, że po zrealizowaniu takiej samowoli budowlanej, każda kolejna nielegalna inwestycja realizowana po znacznym czasie będzie nadal częścią tych samych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie wnioskowanie niesie w sobie element nadużycia lub obejścia prawa, co pomimo nielegalnych działań uprawniałoby inwestora do zastosowania postępowanie naprawczego, które nie wymaga uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Taki pogląd jest nie do zaakceptowania, ponieważ byłby pomimo samowoli (nielegalnych działań inwestora) korzystniejszy od sytuacji prawnej osób wykonujących dotychczasową budowę zgodnie z Prawem budowlanym, tj. w sposób formalnoprawny kończących proces budowlany i później dokonujących samowoli budowlanej. Mogłoby w ten sposób dojść do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). A zatem okoliczność, że w sprawie nie było formalnoprawnego zakończenia procesu budowlanego przez udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie przesądza o ewentualnej wadliwości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Poza tym sam fakt braku zawiadomienia o zakończeniu budowy nie może przesądzić, że budowa nie była zakończona. Na uwagę zasługuje, że z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1475/14, wynika, że budynek, który początkowo był realizowany na podstawie wskazywanego powyżej pozwolenia na budowę z 26 lutego 1992 r., został w całości zrealizowany z istotnymi odstępstwami w 1992 r., jak również w tym roku przystąpiono do jego użytkowania. W przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku o sygn. akt II OSK 2038/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w sytuacji, gdy inwestorzy nie wypełnili obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy i samowolnie przystąpili do użytkowania, o zakończeniu budowy świadczyć mogą wszelkie dowody świadczące o faktycznym zakończeniu budowy – mogą to być np. zeznania świadków, zapisy dziennika budowy, opinia biegłego, bądź wszelkie inne, przeprowadzone we właściwym trybie. Przedmiotowy budynek gospodarczy powstał zaś w latach 2002-2009. Okoliczności te nie były kwestionowane przez strony postępowania. Brak jest zatem związku z w tej sprawie pomiędzy budową prowadzoną i zakończoną w 1992 r., a budową przedmiotowego budynku gospodarczego. Strona skarżąca kasacyjnie takiego związku nie wykazała w świetle ww. okoliczności faktycznych, co ewentualnie mogłoby mieć wpływ na prawidłowość zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Oznacza to, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego w zakresie prawidłowości zastosowania trybu legalizacyjnego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła zatem ani ustaleń stanu faktycznego sprawy, ani jego oceny, jak również w konsekwencji prawidłowości zastosowania trybu postępowania legalizacyjnego z art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do zastosowania trybu postępowania legalizacyjnego z art. 48 Prawa budowlanego. Mamy bowiem do czynienia w obiektem budowlanym (częścią budynku gospodarczego), który w całości powstał pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, co należy zakwalifikować jako rozbudowę istniejącej zabudowy. Taki stan faktyczny w pełni odpowiada treść art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazywał, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z powyższych rozważań wynika, że także zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 7 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dotyczące prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w tej sprawie doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego; robót tych nie można było zakwalifikować jako istotnych odstępstw od udzielonego w 1992 r. pozwolenia na budowę; jak również strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby materiał dowodowy był niekompletny i ewentualne naruszenie w tym zakresie miało wpływ na wynik sprawy, w kontekście prawomocnie wiążącej oceny Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1104/13, że organy, realizując wytyczne zawarte w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2604/11, prawidłowo przeprowadziły postępowanie i ze szczególną starannością ustaliły stan faktyczny. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.