II GSK 2170/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2856/14 w sprawie ze skargi F. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od F. H. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z 19 lutego 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2856/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. H. (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] marca 2014 r. na drodze krajowej nr 10 w P. zatrzymano do kontroli pojazd marki Scania wraz z naczepą, którym wykonywany był na rzecz skarżącego międzynarodowy transport drogowy rzeczy (makulatura) z Danii do Świecia. Po zważeniu pojazdu stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej ciągnika wynosił 10,9 t (po odjęciu dopuszczalnych błędów ważenia) i przekraczał o 0,9 t nacisk pojedynczej osi napędowej dopuszczalny na odcinku drogi, na którym zatrzymano kontrolowany pojazd. Kierowca nie przedstawił wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Decyzją z [...] maja 2014 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 zł za brak zezwolenia kategorii IV na przejazd pojazdu nienormatywnego. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 64, art. 140aa ust. 1-3 i art. 140ab ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; prd). Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] lipca 2014 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD. Stwierdził m.in., że pojazd został zatrzymany do kontroli na odcinku drogi krajowej nr 10, po którym mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku osi do 10 t, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oaz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061; rozporządzenie z 6 września 2012 r.) wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 41 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260; udp). GITD podkreślił, że skoro w toku kontroli stwierdzono, że nacisk na pojedynczą oś napędową pojazdu przekracza dopuszczalną normę o 0,9 t, a podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, to na skarżącego należało nałożyć karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1 prd, w wysokości określonej w art. 140ab ust. 1 pkt 2 prd. GITD wyjaśnił przy tym, że karę nałożono za brak zezwolenia kategorii IV z uwagi na wymiary i wagę kontrolowanego pojazdu. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD. Zarzucił, że decyzja ta jest niezgodna z art. 3 w zw. z lp. 3.4.1 i 3.4.2 załącznika oraz art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. WE L 235 z 17 września 1996 r., s. 59; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 7, t. 2, s. 478 ze zm.; dyrektywa 96/53/WE). Zdaniem skarżącego, przepisy dyrektywy 96/53/WE określają, że do przewozu powinny zostać dopuszczone pojazdy o naciskach osi napędowej do 11,5 t, a państwa członkowskie nie mogą zabronić używania pojazdów, które spełniają to wymaganie. Skarżący wniósł o wystąpienie przez WSA z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) o zbadanie zgodności art. 41 ust. 2 i 3 udp z powyższymi przepisami unijnymi oraz z art. 34 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE). WSA oddalił skargę. Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia przepisów dyrektywy 96/53/WE. Zauważył, że wprawdzie dyrektywa ta określa, iż dopuszczalny nacisk na oś na drogach powinien wynosić 11,5 t, niemniej jednak jej art. 7 nie wyklucza możliwości stosowania bardziej rygorystycznych przepisów krajowych na określonych drogach. WSA stwierdził, że w art. 41 ust. 1 udp ustawodawca określił, iż po drogach publicznych opuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. W art. 41 ust. 2 udp ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw transportu do ustalenia w rozporządzeniu wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, a także dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. WSA wskazał, że droga krajowa nr 10, na której doszło do naruszenia dopuszczalnych norm nacisku osi w niniejszej sprawie, została wymieniona w rozporządzeniu z 6 września 2012 r. (wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 udp) jako droga, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. W konsekwencji WSA uznał, że zarówno regulacja krajowa, jak i zaskarżona decyzja nie naruszają dyrektywy 96/53/WE. Z tego względu Sąd nie uwzględnił również wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE o zbadanie zgodności art. 41 ust. 2 i 3 udp z przepisami Unii Europejskiej, w tym z art. 3 w związku z lp. 3.4.1 i 3.4.2 załącznika do dyrektywy 96/53/WE. II Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz równowartości opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto wniósł o skierowanie do TSUE, w trybie art. 267 TfUE, pytania prejudycjalnego o zgodność art. 41 ust. 2 i 3 udp z przepisami UE, a w szczególności z art. 3 w związku z lp. 3.4.1 i 3.4.2 załącznika oraz art. 7 dyrektywy 96/53/WE oraz z art. 34 TfUE, w zakresie w jakim wprowadzają powszechne ograniczenie dopuszczalnego na drogach publicznych nacisku osi do 8 ton, gdy zgodnie z przytoczonymi przepisami ograniczenie to powinno mieć charakter wyjątkowy i uzasadniony. Skarżący zarzucił wyrokowi WSA: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a polegało na niedopełnieniu przez WSA obowiązku wypływającego z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.; p.u.s.a.); naruszenie to polegało na niezbadaniu zgodności przepisów polskich dotyczących ograniczeń dopuszczalnych nacisków osi, a mianowicie art. 41 ust. 2 i 3 udp z przepisami Unii Europejskiej, a w szczególności z art. 3 w związku z lp. 3.4.1 i 3.4.2 załącznika i art. 7 dyrektywy 96/53/WE oraz art. 34 TfUE, a także - w związku z uzasadnionymi wątpliwościami co do zgodności polskich przepisów z przepisami UE – na nieskierowaniu wnioskowanego przez skarżącego pytania prejudycjalnego do TSUE, w trybie art. 267 TfUE; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 w związku z lp. 3.4.1 i 3.4.2 załącznika oraz art. 7 dyrektywy 96/53/WE oraz art. 34 TfUE. W uzasadnieniu skarżący stwierdził w szczególności, że zgodnie z lp. 3.4.1 i 3.4.2 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE do przewozu powinny zostać dopuszczone pojazdy o naciskach osi napędowej do 11,5 t, natomiast art. 7 dyrektywy 96/53/WE umożliwia wprowadzenie ograniczeń w ruchu na zasadach wyjątku, na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych, w przypadku nieprzystosowanej infrastruktury lub miejscach o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Tymczasem ograniczenia zawarte w udp mają charakter ogólny, gdyż obejmują 95% polskich dróg, a nie dozwolonego wyjątku. Ponadto, konieczność uzyskania dodatkowych zezwoleń stanowi ograniczenie w dostępie do dróg, naruszające art. 34 TfUE. Przepisy ustanawiające te ograniczenia są zatem niezgodne z prawem unijnym. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik GITD wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Przepisy te stanowią, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby sąd administracyjny - mimo skutecznie złożonej skargi bądź wniosku wszczynającego postępowania i niewystąpienia w toku rozpoznawania sprawy przesłanek umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego - nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej albo gdyby dokonując tej kontroli przyjął kryterium inne niż zgodność z prawem. W niniejszej sprawie żaden z takich przypadków nie miał miejsca. W szczególności WSA ocenił (s. 7-8 zaskarżonego wyroku), czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów dyrektywy 96/53/WE. Ponadto, sposób sformułowania omawianego zarzutu wskazuje, że skarżący nie zgadza się z wynikiem kontroli działalności administracji publicznej dokonanej przez WSA (o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem), co jednak nie może być skutecznie kwestionowane poprzez zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 w związku z lp. 3.4.1 i 3.4.2 załącznika i art. 7 dyrektywy 96/53/WE oraz art. 34 TfUE. Wskazując na naruszenie art. 3 dyrektywy 96/53/WE skarżący nie sprecyzował w petitum skargi kasacyjnej, który z trzech ustępów tego przepisu miał zostać naruszony przez WSA. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak wywieść, że skarżącemu chodzi o art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE. Zgodnie z tym przepisem Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, a w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów, pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I. W załączniku I do dyrektywy określone zostały maksymalne ciężary i wymiary oraz podobne parametry pojazdów. Z lp. 3.4.1 i lp. 3.4.2 tego załącznika wynika, że maksymalny dopuszczalny ciężar na oś napędową pociągów drogowych z pięcioma lub sześcioma osiami, pojazdów przegubowych pięcio- lub sześcioosiowych, czteroosiowych pociągów drogowych składających się z pojazdu silnikowego i przyczepy dwuosiowej, pojazdów przegubowych czteroosiowych składających się z dwuosiowego pojazdu silnikowego i jednej dwuosiowej przyczepy, pojazdów silnikowych i trzyosiowych autobusów przegubowych - wynosi 11,5 t. Przepis art. 7 dyrektywy 96/53/WE stanowi: "Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.". Wreszcie zgodnie z art. 34 TfUE ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między Państwami Członkowskimi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie tych przepisów miało polegać na uznaniu, że pojazd skarżącego był nienormatywny w zakresie nacisku na oś napędową, mimo że spełniał parametry określone w tym zakresie w przepisach prawa unijnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest niezasadny. Określenie w dyrektywie 96/53/WE maksymalnego dopuszczalnego nacisku na oś nie oznacza, że w przypadku dróg, na których dopuszczono ruch pojazdów o mniejszym nacisku na oś, przewoźnik może, bez narażenia się na odpowiedzialność administracyjną, poruszać się pojazdem przekraczającym określone dla danej drogi naciski (zob. m.in. wyroki NSA: z 19 maja 2016 r., II GSK 29/15; z 23 czerwca 2016 r., II GSK 140/15). W art. 7 dyrektywy 96/53/WE określono bowiem możliwość stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów, w szczególności w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów. Przepisy krajowe określające drogi, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi na drogę niższych niż 11,5 t stanowią wyjątek, o którym mowa w art. 7 dyrektywy 96/53/WE. Uznając, że przepisy krajowe nie naruszają przepisów dyrektywy 96/53/WE, WSA nie miał obowiązku wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Z art. 267 TfUE wynika bowiem, że zwrócenie się z takim pytaniem powinno nastąpić tylko sąd krajowy uzna, że rozstrzygnięcie Trybunału o wykładni prawa unijnego jest niezbędne do wydania wyroku. Z podobnych powodów również Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Samo bowiem podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania pytania prejudycjalnego. Z art. 267 TfUE wynika obowiązek NSA przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz GITD 450 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA. PG