II SA/Gl 1227/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Gminy kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem dnia 24 listopada 2009 r. Prezydent Miasta D., na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wypowiedział M. S. z dniem 31 grudnia 2009 r. dotychczasową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy D. położonego w D. przy ul. [...], działka nr [...] k.m. [...], jednocześnie przesyłając ofertę nowej opłaty obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. Wspomniane pismo zostało doręczone w dniu 30 listopada 2009 r. Pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. skierowanym do Prezydenta Miasta D., pełnomocnik M. S. wniósł o "wznowienie postępowania podatkowego" w oparciu o art. 240 § 1 pkt 5 w zw. z art. 241 § 1 Ordynacji podatkowej w sprawie wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta D., działając na podstawie art. 243 § 3 Ordynacji podatkowej, odmówił wznowienia postępowania, podając że aktualizacja opłaty rocznej dokonywana jest w trybie art. 77 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie jest decyzją podatkową, a Prezydent nie prowadzi w sprawie postępowania podatkowego. Zatem jest niedopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego przedmiotowej opłaty w trybie rozdziału 17 ustawy Ordynacja podatkowa. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik M. S. zarzucił obrazę przepisów postępowania poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie jest postępowaniem podatkowym, a wypowiedzenie opłaty nie stanowi decyzji administracyjnej. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji winien stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. wezwać stronę do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r., gdyż nie jest ono spójne z podstawą prawną żądania, a następnie prowadzić postępowanie według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem przesłanek wznowienia postępowania wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., w związku z przedmiotem żądania strony. Organ odwoławczy zaznaczył również, że wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. i nie ma podstaw do jego przywrócenia. W dalszej kolejności przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że warunkiem wszczęcia postępowania jest spełnienie przesłanki z art. 148 § 1 k.p.a. Stwierdzenie natomiast, czy przyczyna wznowienia wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. bądź zawiadomienia z art. 61 § 4 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. Organ odwoławczy wytknął nadto, że zaskarżona decyzja narusza art. 149 § 3 k.p.a., gdyż odmowa wznowienia postępowania może nastąpić w formie postanowienia. W ustawowym terminie skargę na tę decyzję złożyła Gmina D. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: - art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 243 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z wnioskiem strony sprawa była rozpatrywana na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, a wznowienie postępowania nie było dopuszczalne; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepisy powołanej ustawy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie; - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że żądanie zawarte w piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r. nie było jednoznaczne, podczas gdy fachowy pełnomocnik wyraźnie domagał się wznowienia postępowania podatkowego zakończonego wypowiedzeniem opłaty rocznej; - art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ powinien badać warunki wynikające z tych przepisów, podczas gdy nie było decyzji ostatecznej czy innej prawnej formy działania administracji; - art. 149 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędna wykładnię, że dopiero po wszczęciu postępowania może nastąpić odmowa wznowienia postępowania, podczas gdy organ albo wznawia postępowanie, albo odmawia jego wznowienia; - art. 145 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przepisy o wznowieniu postępowania mają zastosowanie do procedury aktualizacji opłaty rocznej na etapie wypowiedzenia, podczas gdy mogą mieć jedynie zastosowanie do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym; - naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że wypowiedzenie opłaty rocznej jest prawną formą działania administracji, podczas gdy jest to cywilnoprawne oświadczenie woli właściciela nieruchomości. Nadto strona skarżąca wskazała, że posiada interes prawny we wniesieniu skargi, który wywodzi z Kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze zawarto także wniosek o dopuszczenie dowodów z załączonych dokumentów. Do skargi dołączono kopię wyroku Sadu Rejonowego w D. z dnia [...] r., sygn. akt [...], którym to wyrokiem Sąd zasądził od M. S. na rzecz Gminy D. kwotę zaległych opłat z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości za lata 2010 – 2012. Dołączono ponadto kopię protokołu rozprawy apelacyjnej, która odbyła się przed Sądem Okręgowym w K. w dniu [...] r. w sprawie o sygn. akt [...], która to sprawa zawisła na skutek apelacji wniesionej przez M. S. od wyroku Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] r. Z treści tego protokołu wynika, że Sąd Okręgowy zawiesił postępowanie "do czasu zakończenia postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku o wznowienie postępowania podatkowego". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi. W ocenie Kolegium jeżeli Prezydent Miasta jako organ właściwy reprezentujący Gminę, wydając decyzję administracyjną działał jako organ administracji publicznej, to w świetle art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest uprawniony do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga okazała się być zasadną, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są trafne. Sąd oceniając skargę w granicach określonych przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii legitymacji skargowej Gminy, która w ocenie organu odwoławczego nie mogła wnieść skargi do tut. Sądu. Wbrew temu poglądowi, pomimo faktu, że decyzję w pierwszej instancji wydawał Prezydent Miasta D., uznać trzeba, że Gmina D. dysponuje legitymacją procesową dającą możliwość skutecznego złożenia skargi. Pamiętać bowiem należy, że u podstaw toczącego się postępowania administracyjnego będącego obecnie przedmiotem kontroli Sądu, legła kwestia złożenia oświadczenia o wypowiedzeniu dotychczasowych stawek opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – zwana dalej u.g.n.), w art. 78 ust.1 jest mowa o właściwym organie. Mając na względzie treść art. 25 ust.1 u.g.n. oznacza to, że wspomnianym "właściwym organem" jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W sprawach dotyczących zmiany wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wspomniany "właściwy organ" powinien reprezentować podmiot będący właścicielem nieruchomości, czyli w realiach niniejszej sprawy jednostkę samorządu terytorialnego. To oznacza, że Gmina D. jest jedną ze stron stosunku prawa rzeczowego – właścicielem nieruchomości, natomiast jej organ reprezentuje ją i w jej imieniu składa oświadczania woli – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Bez wątpienia istnieją więc materialnoprawne podstawy do przypisania jej legitymacji skargowej, albowiem pogląd przeciwny skutkowałby w takich okolicznościach pozostawienie rozstrzygnięcia Kolegium poza kontrolą Sądu. Interes prawny gminy przejawia się na gruncie niniejszej sprawy w możliwości obrony swojego stanowiska w szczególnej sytuacji. Zaskarżoną decyzją orzeczono bowiem w postępowaniu nadzwyczajnym co do kwestii dotyczących złożenia oświadczenia woli w ramach relacji cywilno – prawnej, której to właśnie gmina jest stroną. Trudno więc w tego rodzaju okolicznościach bezkrytycznie założyć, że gmina powinna być pozbawiona prawa poddania zaskarżonej decyzji kontroli sądu. Zależność biegu postępowania o zapłatę przed sądem powszechnym od zakończenia postępowania, w którym wydana została zaskarżona decyzja, dodatkowo potwierdza legitymację skarżącej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Postępowanie w sprawie zmiany wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma szczególny charakter. Jego wyjątkowość polega bowiem na tym, że do kontroli oświadczenia woli jednej ze stron stosunku prawa cywilnego powołany jest organ administracji publicznej wyższego szczebla (właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze), a kontrola ta następuje w postępowaniu, w którym odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium wydanego w wyniku wszczęcia sprawy przez użytkownika wieczystego nie przysługuje odwołanie w toku postępowania administracyjnego (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Ustawodawca zadecydował, że dla rozstrzygnięcia sporu o podwyższenie opłaty za użytkowanie wieczyste właściwą będzie droga sądowa. Jest to więc typowy spór cywilnoprawny, dotyczący należności pieniężnej o charakterze cywilnym (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I ACa 396/13 - LEX nr 1344271), a sam fakt zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie przesądza o przypisaniu tego rodzaju postępowaniu administracyjnoprawnego charakteru. Wątpliwości rodzi natomiast kwestia możliwości wszczęcia jednego z postępowań nadzwyczajnych (w sprawie wznowienia postępowania lub też stwierdzenia nieważności decyzji), w odniesieniu do rozstrzygnięć wydanych przez samorządowe kolegium odwoławcze w toku procedury zmierzającej do zmiany wysokości stawek opłat za użytkowanie wieczyste. W orzecznictwie pojawiła się w tej kwestii rozbieżność stanowisk (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 342/12 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 462/13). Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że nie jest możliwe prowadzenie tego rodzaju postępowania w stosunku do orzeczenia wydanego w związku ze zmianą opłaty za użytkowanie wieczyste. Przemawia za tym przede wszystkim wykładnia funkcjonalna art. 78 i 79 u.g.n. Przepisy te normują bowiem tryb składania i weryfikacji oświadczenia woli jednej ze stron stosunku prawno – rzeczowego, jakim niewątpliwie jest prawo użytkowania wieczystego. Z samego faktu, że oświadczenie woli właściciela gruntu (w tym przypadku gminy) jest składane przez jej organ wykonawczy, a następnie możliwa jest jego weryfikacja w quasi odwoławczym postępowaniu przed organem wyższej instancji, do którego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., nie zmienia charakteru istniejącej więzi prawnej. Zarówno organ gminy jak i kolegium nie występują bowiem jako nosiciele imperium. Pierwszy z nich działa jako reprezentant strony w relacji prawnej o charakterze cywilnym, a więc równorzędnej względem użytkownika wieczystego. Drugiemu natomiast ustawodawca przypisał rolę arbitra kontrolującego w wyznaczonym trybie i zakresie działania właściciela nieruchomości względem użytkownika wieczystego nieruchomości. Odpowiednie zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do kontroli sprawowanej w tym zakresie przez samorządowe kolegium odwoławcze sprowadza się zaś do wyraźnie wskazanych kwestii, co oznacza, że nie jest możliwym automatyczne przeniesienie wszystkich instytucji procesowych przewidzianych w k.p.a. na grunt takiej sprawy. Za wykluczeniem możliwości wznowienia postępowania odnośnie orzeczenia kolegium przemawia również charakter oświadczenia o wypowiedzeniu wysokości stawki opłaty rocznej oraz charakteru wspomnianego orzeczenia. Podkreślić trzeba, że wznowienie postępowania może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja lub postanowienie, które mają ostateczny charakter (art. 145 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.). Należy przy tym zwrócić szczególną uwagę, że przedmiotem takiego postępowania jest rozstrzygnięcie organu przybierające określoną, wskazaną wyżej formę. Obowiązujące przepisy nie dają natomiast podstaw do przyjęcia poglądu, że możliwe jest wznowienie postępowania względem innego aktu, co z kolei oznacza, że wznowienie postępowania w odniesieniu do oświadczenia o wypowiedzeniu wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jak również orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., w ogóle nie jest możliwe. Nie jest to bowiem ani decyzja, ani też postanowienie jak również żaden inny akt z zakresu administracji publicznej. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, co zresztą wyżej wspomniano, że organy wskazane w przywołanych wyżej przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami działają w tego rodzaju przypadkach nie jako nosiciele imperium lecz na płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych, pomimo zewnętrznych pozorów wydawania aktów administracyjnych. Zatem pismo z dnia 24 listopada 2009 r. decyzją administracyjną nie było. Nie zmieniało w sposób władczy (imperatywny) wysokości dotychczasowej stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, ale w ramach równorzędności podmiotów stosunków cywilnoprawnych wypowiadało dotychczasową stawkę tej opłaty pouczając o możliwości nieprzyjęcia oferty i informując o dalszym trybie działania. Wypowiedzenie dotychczasowej stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w ramach realizacji uprawnień cywilnoprawnych właściciela nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym, a nie w następstwie sprawowania jurysdykcji administracyjnej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 591/07). Zaznaczyć przyjdzie, że skierowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniosek użytkownika wieczystego o wznowienie postępowania oparty był na całkowicie błędnej podstawie prawnej (przepisie art. 250 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej) a organ pierwszej instancji bezrefleksyjnie przyjął, że to właśnie w oparciu o przepisy tej ustawy winno toczyć się postępowanie wznowieniowe. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia założenia, że opłata z tytułu użytkowania wieczystego zalicza się do należności o charakterze publicznoprawnym, do których ewentualnie mogłyby znaleźć zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Zupełnie niezrozumiałym jest tym samym, wyrażone w odwołaniu stanowisko pełnomocnika użytkownika wieczystego, jakoby opłata z tytułu użytkowania wieczystego miała charakter "daniny publiczno-prawnej". Z faktu, że jedną ze stron stosunku prawnego jest podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) nie można wywodzić, iż tym samym stosunek ten ma charakter administracyjny, skoro jego źródłem jest prawo rzeczowe, a żaden z obowiązujących przepisów nie daje podstaw do czynienia takiego założenia. W tym kontekście nie sposób zgodzić się z tymi argumentami skarżącej, które niejako próbują usprawiedliwić wydanie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej. Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że organy administracji publicznej są zobowiązane do prowadzenia postępowania w granicach wniosku strony (w sprawach, w których jest ono wszczynane na wniosek), jednakże nie są związane powołaną przez stronę podstawą prawną w szczególności, gdy chodzi o przepisy postępowania. W świetle powyższych rozważań brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych i to zarówno na podstawie przepisów k.p.a. jak i Ordynacji podatkowej. W takiej sytuacji organ winien był odmówić wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a § 1 k.p.a. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, jakoby dla wyjaśnienia sprawy koniecznym było uprzednie wezwanie strony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do sprecyzowania jej żądania zawartego w piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r. W ocenie Sądu z pisma tego w sposób jednoznaczny wynikało, że strona domaga się wznowienia postępowania w sprawie wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ustalonej w wypowiedzeniu jej wysokości z dnia 24 listopada 2009 r. Tak określone żądanie zostało potwierdzone w treści uzasadnienia wniosku o wznowienie. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że strona powołała się na przepisy prawa, które w sprawie nie znajdują zastosowania. W świetle powyższych rozważań stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., albowiem ze względów przedmiotowych nie jest możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji. W prowadzonym ponownie postępowaniu organ odwoławczy uwzględni wskazane wyżej okoliczności i wyda decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którą uchyli decyzję organu pierwszej instancji i umorzy postępowanie pierwszej instancji w całości ze względu na brak możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku stwierdzając zarazem, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na mocy art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w kwocie 200,00 zł, oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240,00 zł, wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl