II SA/Kr 1782/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi PKP S. A. z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 18 lipca 2013 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm., dalej: ugn), art. 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16 poz. 94 ze zm.), art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r. Nr 84 pozycja 948 ze zm.), § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23 poz.120 ze zm., dalej: rozporządzenie) oraz art. 104 Kpa, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy K. , położonego w K. przy ulicy [...], składającego się z zabudowanych działek nr [...] obj [...] oraz działki nr [...] obj. [...] obr. [...] jedn. ewid. K. –P. oraz nabycia prawa własności obiektów trwale z gruntem związanych wymienionych w wykazie środków trwałych wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. zlokalizowanych na ww. gruntach. W uzasadnieniu organ odniósł się do wniosku Polskie Koleje Państwowe S.A. – Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. z dnia 2 lutego 2012 r., rozszerzonego w dniu 24 maja 2012 r., o wydanie decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej składającej się z działek nr[...] oraz [...] , a także prawa własności obiektów trwale z gruntem związanych znajdujących się w obrębie tych nieruchomości. Stwierdził, że Gmina K. jest właścicielem ww. działek na podstawie decyzji Wojewody z dnia 15 maja 2003 r. znak: [...] oraz decyzji z dnia 13 maja 2010 r. znak: [...] . W celu stwierdzenia zasadności wniosku organ zbadał, czy zachodzą przesłanki do uwłaszczenia w trybie art. 200 ugn nieruchomościami. Podniósł, że podstawową przesłanką jest legitymowanie się na dzień 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu nieruchomościami objętymi wnioskiem, przy czym dokumenty mogące służyć do potwierdzenia takiego prawa wymienia § 4 pkt 1 rozporządzenia. Następnie organ stwierdził, że z żadnego dokumentu przedstawionego przez spółkę, jako dowód istnienia takiego prawa, nie wynika, że grunty wskazane we wniosku objęte były prawem zarządu wykonywanym przez poprzednika prawnego wnioskodawcy. Dokumenty nie zawierają wskazania numerów ww. działek, a także nie odpowiadają wymogom z § 4 rozporządzenia. Organ podał, że na wezwanie (pismo z dnia 19 września 2012 r.) w sprawie uzupełnienia wniosku o decyzje mogące być podstawą do uwłaszczenia, wnioskodawca złożył oświadczenie z dnia 27 września 2012 r. w trybie art. 75 § 2 Kpa na okoliczność, że działka [...] znajdowała się w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie PKP, a także wniósł o przesłuchanie świadków – pracowników spółki w Oddziale Gospodarowania Nieruchomościami w K. , na okoliczność potwierdzenia istnienia prawa zarządu. E.B. będąca w trakcie postępowania Zastępcą Dyrektora do spraw Handlowo – Eksploatacyjnych wskazała, że kwerenda przeprowadzona w archiwach spółki pozwoliła na odnalezienie decyzji o naliczeniu opłat rocznych z tytułu zarządu z dnia 14 października 1988 r. i z dnia 29 października 1987 r. Nr [...] wraz z załącznikiem, w którym wymieniono objęte prawem zarządu działki na terenie P. , bez działki nr [...] . Zdaniem świadka, pominięcie tej działki mogło wynikać z faktu, iż w okresie wydawania decyzji odbywała się aktualizacja w ewidencji gruntów polegająca na zmianie przebiegu granic niektórych działek. Z kolei G.D. – Zastępca Dyrektora Oddziału do spraw Technicznych, stwierdził, że nie pamięta decyzji odnośnie przekazania w zarząd nieruchomości objętych wnioskiem, nie miał bowiem wtedy dostępu do takiej dokumentacji. Wypowiadając się w kwestii decyzji, na podstawie której przeprowadzono roboty budowlane na przedmiotowych nieruchomościach dodał, że wskazanie działek miało charakter opisowy – nie korzystano w ich przypadku z numeracji. Zdaniem organu, również z przedstawionych przez wnioskodawcę, na potwierdzenie prawa zarządu ww. nieruchomości, uwierzytelnionych kserokopii decyzji o naliczeniu i aktualizacji opłat rocznych z tytułu zarządu gruntem Skarbu Państwa dla działek w obr. [...] nie wynika jednoznacznie, aby dotyczyły one gruntów objętych wnioskiem. Wobec powyższego, Prezydent Miasta K. uznał zgromadzone w postępowaniu dowody za niewystarczające do potwierdzenia przysługiwania spółce prawa zarządu nieruchomości objętych wnioskiem. Zeznania świadków oraz przedstawione dokumenty nie wypełniają, zdaniem organu, wymaganych prawem wymogów i z tego względu została wydana decyzja odmowna. W odwołaniu na decyzję organu I instancji Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W. zażądała jej uchylenia oraz stwierdzenia nabycia użytkowania z mocy prawa. W uzasadnieniu podała, że brak jest podstaw prawnych do nieuwzględnienia jej wniosku. W stosunku do działki nr [...] powinien mieć bowiem zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 1998 r., który w swej treści wymienia, jako dokument udowadniający istnienie prawa zarządu, decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, a zdaniem PKP S.A., decyzje takie znajdują się w materiale dowodowym, a w załączniku do jednej z nich jest wskazana działka, która jest objęta wnioskiem skarżącej. Odnośnie drugiej działki o nr [...] , która nie została w tym załączniku uwzględniona, strona stwierdziła, że jej brak został wyjaśniony przez zeznania świadka E.B. , a ponadto podane są też inne dowody mające świadczyć o istnieniu prawa zarządu - oświadczenie złożone zgodnie z art. 75 Kpa. Zdaniem spółki, zarząd nad nieruchomościami użytkowanymi przez przedsiębiorstwo PKP został potwierdzony w decyzji z dnia 2 marca 1988 r., a skoro spółka wykazała posiadanie danych działek to i one zostały objęte tym prawem. SKO w K. decyzją z dnia 10 października 2014 r. znak: [...] utrzymało ww. decyzję w mocy na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 i 3 ugn, § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Organ zgodził się z oceną dowodów dokonaną przez Prezydenta Miasta K, uznając, że przedłożone dokumenty nie wskazują na istnienie prawa zarządu przysługującego poprzednikowi skarżącej spółki, część z nich nie spełnia także wymogów ww. rozporządzenia, jako że nie wskazują na konkretne działki. Organ przypomniał, że aby uzyskać prawo użytkowania wieczystego gruntów oraz prawo własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń należy udowodnić istnienie prawa zarządu tą nieruchomością na dzień 5 grudnia 1990 r. oraz przedstawić co najmniej jeden z wymaganych przez rozporządzanie dokumentów. W braku dokumentów prawo zarządu może zostać stwierdzone na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kpa. Organ II instancji stwierdził także, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok o sygnaturze U 6/99 z dnia 22 listopada 1999 r. oraz wyrok o sygnaturze U 10/00 z dnia 9 kwietnia 2000 r.), decyzje o naliczeniu i aktualizacji opłat mogą być wyłączną podstawą do wydania decyzji o uwłaszczeniu tylko wyjątkowo, gdy były wydane w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Przywołał także wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r. o sygn. I OSK 570/07, w którym wskazano, że wyrok Trybunału z 1999 r. dotyczący spółdzielni jest zasadny także w stosunku do stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. Powołując się na powyższe, organ stwierdził, że decyzje z dnia 29 października 1987 r., 2 marca 1988 r. i 14 października 1988 r., jako że nie odwołują się ani nawet nie nawiązują do decyzji ustanawiającej prawo zarządu nie mogą stanowić dowodu istnienia takiego prawa. Zdaniem Kolegium także zeznania świadków nie mogą być podstawą do stwierdzenia prawa zarządu, nie wskazują one bowiem na decyzję przyznającą prawo do zarządu na nieruchomościach objętych wnioskiem, a jedynie stwierdzają istnienie decyzji o opłatach. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Polskie Koleje Państwowe S.A. w W. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania. Stwierdziła, że w materiale dowodowym znajdują się dokumenty potwierdzające istnienie prawa zarządu, a także powołała się na oświadczenie złożone zgodnie z art. 75 Kpa. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wskazało, że przedstawione zarzuty w dużej mierze pokrywają się z tymi wskazanymi w odwołaniu. W odpowiedzi na argumenty skarżącej spółki, która jest zdania, że dokumenty przedstawione w postępowaniu są wystarczające do stwierdzenia istnienia prawa zarządu, organ ponowił swoje rozważania z zaskarżonej decyzji i wskazał, że z uwagi na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego i powołany w decyzji wyrok NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wobec braku aktu o ustanowieniu zarządu istotą sporu w rozpoznawanej sprawie było to, czy decyzje w przedmiocie opłat oraz inne przeprowadzone w sprawie dowody (zeznania, oświadczenie w trybie art. 75 Kpa, dokumentacja związana z inwestycjami) są wystarczającym dowodem na ustanowienie prawa zarządu nieruchomości. Według Sądu wykładnia przepisów prawnych zaprezentowanych w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz w powołanych w nich orzeczeniach sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości. Sąd zgadza się, że nie można podzielić poglądu, że decyzja o ustaleniu opłat za użytkowanie gruntu jest dowodem przesądzającym o istnieniu po stronie skarżącego prawa zarządu do nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120). Decyzja o ustanowieniu opłat nie była bowiem wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości (tak np. wyrok NSA w W-wie z dnia 26 kwietnia 2012 r. I OSK 651/11, LEX nr 1264891), a decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu (tak np. w wyroku NSA w W-wie z dnia 3 kwietnia 2008 r. I OSK 570/07, wyroku WSA w Warszawie I SA/Wa 1288/10, LEX nr 750633; czy w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2013 r. II SA/Kr 97/13 LEX nr 1303015, czy też w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r. II SA/Kr 560/13, wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego jako trafną ocenił Sąd argumentację przyjętą przez orzekające w sprawie organy, opierającą się na poglądzie prawnym wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (opub. w OTK 1999 r., Nr 7, poz. 159) i w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/00 (opub. w OTK 2001 r., nr 3, poz. 55), że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów powołanego rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby jego niezgodność z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd uznał zatem, że organy administracji publicznej podejmujące decyzje w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawne do niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Warunkiem nabycia z mocy prawa przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali jest bowiem, jak trafnie podniosły organy, posiadanie przez te osoby, w dniu 5 grudnia 1990 r., tych nieruchomości w zarządzie. Opisany wymóg wynika z art. 200 ugn, a z kolei zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Dowodami, z którego strona skarżąca wywodziła tytuł do dysponowania prawem zarządu wskazanymi działkami przez jej poprzednika prawnego, a przez to i do żądania ustanowienia na rzecz PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. działek były jedynie decyzje o ustaleniu opłat z tytułu zarządu m.in. tymi nieruchomościami (a dokładniej, jednej z nich) oraz oświadczenie strony, zeznania świadków i tzw. dokumentacja techniczna. W ocenie Sądu, trafnie orzekające w sprawie organu przyjęły, że wskazane dokumenty nie świadczy o oddaniu ww. działek przedsiębiorstwu w zarząd. Decyzje te jedynie dotyczą ustalenia opłat rocznych "za zarząd" opisanych w niej nieruchomości, a nie potwierdzają istnienia prawa zarządu spornymi działkami. Powyższa okoliczność nie została także udowodniona zeznaniami świadków, czy też oświadczeniem strony. Świadek E.B. ani świadek G.D. nigdy nie widzieli dokumentu o oddaniu nieruchomości w zarząd, a co do decyzji, na podstawie której przeprowadzono roboty budowlane na przedmiotowych nieruchomościach świadek G.D. zeznał, że wskazanie działek miało formę opisową, a nie "używano numerów działek" (k.[...]). Zwrócić należy uwagę, że pod oświadczeniem spółki co do działki nr [...] (k.160 a.a.) podpisał się właśnie m.in. G.D. , który, jak zeznał, nie miał dostępu do dokumentów, a zatem nie potwierdził, aby wówczas czy później widział dokument potwierdzający ustanowienie prawa zarządu. Okoliczność, iż PKP faktycznie władało nieruchomościami objętymi wnioskiem i korzysta z nich nadal, nie była przedmiotem kontrowersji w sprawie. Rzecz jednak w tym, że jedynie prawne władanie nieruchomością tj. oparte na stosownym tytule prawnym uprawniałoby PKP S.A. do skutecznego żądania ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego ww. działek. W ocenie sądu organy administracji przeprowadziły rzetelne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy ustanowione zostało prawo zarządu. Nie ma więc w kontrolowanej sprawie podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Także trafna była dokonana przez organ ocena oświadczenia strony skarżącej złożonego na okoliczność stwierdzenia prawa zarządu. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia jeżeli nie zachowały się dokumenty, potwierdzające dotychczasowe prawo zarządu, stwierdzenia tego prawa można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Zdaniem Sądu, w trybie tego przepisu można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność. W sytuacji zaś ustalenia przez organ, iż prawo zarządu względem przedmiotowych działek, ustanowione nie zostało, dowodzenie istnienia tego prawa przez dowód z oświadczenia przedstawicieli skarżącej spółki byłoby formą obchodzenia przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia, wymagającego przedłożenia enumeratywnie wymienionych w tym przepisie dokumentów. Jak wcześniej podniesiono, żaden ze świadków, nie wiedział, kiedy i jak ustanowione zostało prawo zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP, ani też nie widział związanego z tym dokumentu. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a