II OZ 757/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Leszek Kamiński, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1719/14 w przedmiocie dopuszczenia P. K. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika w sprawie ze skarg Wojewody M. na § 3 pkt 3 lit. i, § 3 pkt 4 lit. f, g oraz i, § 3 pkt 5 lit. a, b oraz § 3 pkt 8 uchwał Rady Miasta K. z dnia 12 marca 2014 r. - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy I S. M. w K., - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy II G. w K., - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy III P. C. w K., - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy IV P. B. w K., - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy V K. w K., - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy VI B. w K., - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy VII Z. w K., - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy VIII D. w K., - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy IX Ł.-B. w K., - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy X S. w K., - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy XI P. D. w K., - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy XII B.-P. w K., - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy XIII P. w K., - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy XIV C. w K., - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy XV M. w K., - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy XVI B. w K., - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy XVII W. K. w K., - Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy XVIII N. H. w K. postanawia oddalić zażalenie. W toku postępowania sądowoadministracyjnego ze skarg Wojewody M. obejmującego m.in. skargę na § 3 pkt 3 lit. i; § 3 pkt 4 lit. f, g, i; § 3 pkt 5 lit. a i b; § 3 pkt 8 uchwały Rady Miasta K. z dnia 12 marca 2014 r. Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy V K. w K., P. K. złożył pismo z dnia 12 maja 2015 r. zatytułowane "Zgłoszenie udziału w postępowaniu" w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 12 marca 2014 r., Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy V K. w K., kwestionując zgodność z prawem § 1 ust. 4 pkt 7, § 63 – 71, § 83 ust. 4 , § 84 ust. 1, § 112 ust. 6, § 157 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 tej uchwały i wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w powyższym zakresie. Sąd Wojewódzki zakwalifikował stanowisko P. K. jako wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 maja 2015 r. Sąd Wojewódzki podniósł, że skarga złożona została przeciwko uchwale w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy V K. w K. Uchwała ta zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, do którego odsyła art. 33 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego, więc tryb postępowania w sprawie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej gminy nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zw. dalej u.s.g. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie mamy tu zatem do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura uchwałodawcza jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczy spraw rozstrzyganych w toku postępowania administracyjnego, toczącego się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu, przedmiotowa uchwała podlegała zaskarżeniu przez skarżącego wyłącznie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, odrębność postępowania uchwałodawczego dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej gminy, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Sąd argumentował, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Wojewody M. wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Sąd Wojewódzki wskazał, że postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Dodatkowo Sąd Wojewódzki podkreślił, że przedmiotem postępowania ze skarg organu nadzoru w niniejszej sprawie są wyłącznie § 3 pkt 3 lit. i; § 3 pkt 4 lit. f, g, i; § 3 pkt 5 lit. a i b; § 3 pkt 8 uchwał Rady Miasta K. z dnia 12 marca 2014 r.: Nr ..., w tym uchwały Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy V K. w K. Wnioskodawca natomiast kwestionuje zgodność z prawem § 1 ust. 4 pkt 7, § 63-71, § 83 ust. 4 , § 84 ust. 1, § 112 ust. 6, § 157 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 tej uchwały. Wniosek dotyczy zatem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem nie są przepisy § 1 ust. 4 pkt 7, § 63-71, § 83 ust. 4, § 84 ust. 1, § 112 ust. 6, § 157 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 uchwały Nr ... w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy V K. w K. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył P. K. wnosząc o jego uchylenie w całości lub zmianę i dopuszczenie do postępowania zgodnie z wnioskiem z dnia 11 maja 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie organizacji i zakresu działania dzielnic miasta K. Procedura uchwalenia przedmiotowej uchwały nie była określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawami normującymi materię regulowaną przez uchwałę o samorządzie gminnym. Skarga na przedmiotową uchwałę została wniesiona przez organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W takim przypadku wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały lub zarządzenia należy do sądu. Wniesienie przez wojewodę, jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym, skargi na uchwałę nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem, nie jest również uzależnione od wcześniejszego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Istota postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi Wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wyklucza udział innych uczestników postępowania na podstawie regulacji p.p.s.a. Wniesienie skargi do Sądu Wojewódzkiego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą Wojewody na uchwałę Rady Gminy są zatem wyłącznie Wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt. II OZ 64/14). Konkludując, uchwała ta zapadła w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa, nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz odrębnym postępowaniem będącym formą nadzoru sprawowanego przez Wojewodę. Co za tym idzie, wnioskodawca nie należy do stron postępowania nadzorczego nad działalnością samorządu gminy, nie może wiec brać w nim udziału, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku P. K. z dnia 12 maja 2015 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Z przytoczonych powyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie, mając na uwadze art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. ----------------------- 1