II OSK 492/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. i C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1392/14 w sprawie ze skargi J. K. i C. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Po 1392/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. K. i C. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kępnie, na podstawie art. 41 oraz 42 ustawy z dnia 7 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), udzielił D. M. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o powierzchni użytkowej 42,8 m2 zlokalizowanego na działce w M. [...] nr ew. gr. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie dotyczące legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego D. M. toczy się od 1996 r. Budowa przedmiotowego budynku została zakończona przed wejściem w życie ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Zgodnie zatem z art. 103 ust. 1 tej ustawy, wyłączone było zastosowanie jej art. 48, zaś zastosowanie miały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 18 września 2007 r., sygn. II SA/Po 121/07 oraz w wyroku z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. II Po SA/Po 563/08. W związku z przedłożeniem przez inwestora D. M. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (decyzja Wójta Gminy Łęka Opatowska z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]), decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] PINB w Kępnie nakazał inwestorowi wykonanie robót budowlanych polegających na wyprowadzeniu ściany oddzielenia pożarowego na wysokości co najmniej 0,3 m ponad połać dachową budynku gospodarczego. Decyzja ta została uchylona decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], którą nakazano D. M. wykonanie w terminie do 30 kwietnia 2014 r. niezbędnych robót celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami poprzez: 1) wyprowadzenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu na wysokości co najmniej 0,3 m albo zastosowanie wzdłuż ściany pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem dachowym; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia oraz 2) wysunięcie ściany oddzielenia przeciwpożarowego na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej albo zastosowanie na całej wysokości ściany zewnętrznej pionowego pasa materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60. Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2014 r. inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego. W dniu 17 czerwca 2014 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kępnie dokonali kontroli w terenie, podczas której stwierdzili, że przedmiotowa inwestycja została wybudowana zgodnie z dokumentacją projektową oraz obowiązującymi warunkami technicznymi, a obiekt nadaje się do użytkowania. Teren wokół budynku uporządkowano. W tej sytuacji organ I instancji za zasadne uznał udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Odwołanie od decyzji PINB w Kępnie z dnia [...] czerwca 2014 r. wnieśli J. i C. K. (dalej: skarżący) podnosząc, iż przedmiotowy budynek został wykonany z naruszeniem granicy ich nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. w części określającej jej podstawę prawną i w to miejsce orzekł: "Na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.)". W pozostałym zakresie organ odwoławczy decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił w całości stanowisko organu I instancji co do zasadności wydania inwestorowi pozwolenia na użytkowanie stwierdzając jedynie konieczność uchylenia decyzji organu I instancji w części określającej jej podstawę prawną i orzeczenie w tym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo prawidłowości samej sentencji zaskarżonej decyzji organ I instancji nieprawidłowo sformułował jej podstawę prawną, wskazując w niej błędnie art. 41 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - obiektu wybudowanego samowolnie, do którego stosuje się art. 42 ww. ustawy. Organ I instancji błędnie powołał również art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., zamiast art. 103 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczy bowiem spraw wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy i niezakończonych decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. z uwagi na zakończenie budowy przed dniem 1 stycznia 1995 r. W odniesieniu do zarzutów odwołujących się dotyczących naruszenia granicy ich nieruchomości organ wskazał, że kwestie związane z naruszeniem prawa własności nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego, lecz sądów powszechnych, jako przynależne sferze prawa cywilnego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest badane, co wynika zarówno z przepisów tej ustawy, jak i z ugruntowanej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli J. K. i C. K. podnosząc, iż budynek gospodarczy D. M. został wybudowany na należącym do nich gruncie, a jego budowa nie została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co powinno skutkować nakazem rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem skargę tę jako niezasadną oddalił. Sąd zaaprobował ustalenie organów, że w niniejszej sprawie, w toku toczącego się od 1996 r. postępowania, na mocy wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu (wyroki w sprawach: II SA/Po 762/05 oraz II SA/Po 121/07) przesądzone zostało, że kwestia udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego powinna zostać rozpoznana w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W tym więc zakresie, na mocy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organy nadzoru budowlanego związane były oceną prawną wyrażoną w powołanych wyrokach sądu. Odnosząc się do argumentacji skargi, w której skarżący podnieśli, że w sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż budowa przedmiotowego obiektu gospodarczego nie była zakończona jeszcze w 2014 r. Sąd zauważył, iż prowadzenie przy przedmiotowym budynku w 2014 r. robót budowlanych było skutkiem wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych na niego na mocy decyzji Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 26 października 1974 r. po stwierdzeniu, iż budynek ten wybudowano przed 1 stycznia 1995 r. w całości niezgodnie z przepisami. Prace te, wykonane w ramach procesu legalizacyjnego, nie stanowią zatem kontynuacji procesu inwestycyjnego, który został zakończony przed 1 stycznia 1995 r. Powyższe ustalenie nie daje podstaw do stwierdzenia, iż w sprawie powinny zostać zastosowane przepisy obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie przyjął, iż w rozpatrywanej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki do wydania pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Bezsporne ustalenie, że inwestor zrealizował roboty budowlane nakazane w ostatecznej decyzji Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., co zostało potwierdzone w protokole kontroli obiektu z dnia 17 czerwca 2014 r. (k. 252 akt adm. organu I instancji), uzasadniało wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organy zalegalizowały obiekt zlokalizowany na terenie, do którego inwestor nie posiadał tytułu prawnego Sąd wskazał, iż przepis art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. umożliwiał legalizację obiektu budowlanego niezależnie od tego, czy obiekt lub prace budowlane zostały zrealizowane na gruncie w całości pozostającym do dyspozycji inwestora. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie jest uzyskanie zgody właściciela/współwłaściciela gruntu bądź przedłożenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Likwidacja tego rodzaju bezprawia może zostać dokonana wyłącznie przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. K. i C. K. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. oraz art. 7 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji naruszającej prawo materialne, a mające wpływ na wynik sprawy i uznaniu, iż budowa obiektu budowlanego zakończyła się w latach 70 ubiegłego wieku, podczas gdy budowa została wykonana i zatwierdzona w 2014r. i w konsekwencji przyjęcie, że toczące się postępowanie kontrolne powinno być prowadzone według przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., a nie na podstawie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., w szczególności w oparciu o art. 48 tejże ustawy, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zdaniem strony, organ nie oparł swojego orzeczenia na całokształcie zgromadzonego materiału w sprawie i nie dokonał szczegółowej analizy budowy obiektu budowlanego. W konsekwencji Sąd błędnie przyjął, iż organ administracji dokonał prawidłowej oceny stanowisk inwestora oraz skarżących i wyjaśnił wszelkie sporne okoliczności w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że istotne w niniejszej sprawie było ustalenie okoliczności i daty zakończenia budowy budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania. Skarżący w toku postępowania administracyjnego, a także w skardze złożonej do sądu wskazywali, iż budowa zakończyła się ostatecznie w 2014 r. Według skarżących, przepisy ustawy - Prawo budowlanego z 1974 r. nie mają zatem zastosowania. Nie ustalono w dostatecznym wymiarze, jaki charakter miały prace budowlane, Sąd enigmatycznie odniósł się do stanowiska organów w tym zakresie. Zdaniem skarżących, niezbędna jest ponowna dokładna analiza dokumentacji zgromadzonej przez organy. W odpowiedziach na skargę kasacyjną wniesionych przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz D. M. uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzuty mające oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie tych przepisów, zdaniem skarżących, miało polegać na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, przy czym z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy skarżący sprowadzają wyłącznie do kwestii dotyczącej daty zakończenia budowy, podtrzymując wyrażane przez siebie w dotychczasowym postępowaniu stanowisko, iż przyjąć należało, że miało to miejsce w roku 2014 r. Odnosząc się do tych zarzutów zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego, co zaznaczył Sąd I instancji, działały w warunkach związania na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawach o sygn. II SA/Po 762/05 i II SA/Po 121/07, w których przyjęto, że budowa budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. W jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dla organu administracji publicznej ponownie rozpatrującego sprawę zawarty w orzeczeniu pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych jest wiążąca. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego (por. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. II OSK 541/14). Związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu wyłączone jest m.in. w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, co w rozważanym przypadku nie miało miejsca. Ponadto, aprobująco odnieść należy się do stanowiska Sądu I instancji, iż roboty budowlane wykonane przy przedmiotowym budynku w roku 2014, będące rezultatem wykonania decyzji Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2014 r. w ramach procesu legalizacyjnego, nie stanowią kontynuacji procesu inwestycyjnego zakończonego przed 1 stycznia 1995 r. W skardze kasacyjnej skarżący nie wskazali żadnych argumentów zwalczających powyższe ustalenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zatem żadnych podstaw, by stanowisko skarżących, że do zakończenie robót budowlanych, których przeprowadzenie wiązało się z wszczęciem postępowania legalizacyjnego, miało miejsce w 2014 r. traktować inaczej, niż jako wyraz ich dowolnego poglądu na sprawę. W tych warunkach zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się nieskuteczne. W takim stanie faktycznym sprawy ocenie należy poddać oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. poprzez błędne, zdaniem skarżących, przyjęcie przez Sąd I instancji, że postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Również w tym zakresie, w oparciu o wskazane powyżej ustalenia odnoszące się do daty zakończenia prowadzenia robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionej podstawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że to, iż ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiadał sytuacji wskazanej w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., a co za tym idzie, że legalizacja obiektu powinna odbywać się na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., zostało przesądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przywołanych powyżej wyrokach z dnia 3 sierpnia 2006 r. II SA/Po 762/05 oraz z 18 września 2007 r., II SA/Po 121/07 w związku z uznaniem, że roboty budowlane związane z realizacją należącego do Danuty Mielcarek budynku gospodarczego wykonano przed dniem 1 stycznia 1995 r. Stwierdzić trzeba, że skoro przyjęte w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadło w odniesieniu do analizowanej kwestii spornej w oparciu regułę wynikającą z art. 153 p.p.s.a., to skuteczna kontestacja stanowiska Sądu I instancji dotyczącego zasadności poddania stanu faktycznego sprawy przepisom Prawa budowlanego z 1974 r. wymagała skierowania przeciwko zaskarżonemu wyrokowi w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. i wykazania przez skarżących kasacyjnie, iż w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu, który zakreśla w sposób wiążący dla organu administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy normatywny zakres przepisów prawa materialnego i ustrojowego. Rozpoznawana skarga kasacyjna w ramach przedstawionych w niej podstaw kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie zawiera, co również przesądza o tym, że stanowiska Sądu I instancji w zakresie mającego zastosowanie w tej sprawie reżimu prawnego legalizacji obiektu budowlanego przyjętego w odniesieniu do sytuacji, w której organy działały związane oceną prawną wyrażoną w prawomocnych wyrokach sądu, skarżący kasacyjnie nie zdołali skutecznie podważyć. Przytoczone wyżej względy nie pozwalają na zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji zaprezentowanego w objętym skargą kasacyjną wyroku, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako niezasadną oddalił. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na zasadach wynikających z przepisów art. 258-261 p.p.s.a.