II OZ 352/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 42/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 42/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wskazał, iż Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie, w skardze na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2014 r., wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podniosła, że wykonanie decyzji (realizacja inwestycji [...] sp. z o.o. w Warszawie) może doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków. Realizacja inwestycji sprzecznej z postanowieniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może prowadzić do trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to w szczególności lokalizacji miejsc postojowych na terenach, na których taka lokalizacja jest niedopuszczalna. W konsekwencji wykorzystanie tych terenów dla ich podstawowych - przewidzianych planem funkcji może być bardzo utrudnione, o ile w ogóle możliwe. Dodała, że realizacja inwestycji bez wyjaśnionego należycie zagadnienia obsługi przeciwpożarowej również spowoduje bardzo poważne i nieodwracalne skutki. Wskazała również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1865/14 i podniosła, że prawdopodobna jest sytuacja, że w obrocie prawnym będą funkcjonowały dwa pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. w Warszawie, pismem z dnia 13 lutego 2015 r., wniósł o oddalenie wniosku. W ocenie uczestnika zgłoszony wniosek, w trybie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), nie został uzasadniony wobec niespełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Dodał, że podniesione przez stronę skarżącą zagrożenie wyrządzenia szkody nie jest związane z jej interesem prawnym, lecz z naruszeniem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem wniosek opiera się na zarzucie niezgodności decyzji z prawem, co jest niedopuszczalne. Sąd I instancji odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przytoczył treść art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, iż nie zostały przez stronę skarżącą wykazane przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim strona skarżąca nie wyjaśniła na czym miałyby polegać trudne do odwrócenia skutki. Strona skarżąca podniosła, że inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wyjaśniono należycie zagadnienia obsługi przeciwpożarowej oraz powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1865/14 dodała, że prawdopodobna jest sytuacja, że w obrocie prawnym będą funkcjonowały dwa pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wyjaśnił, że niezgodność decyzji z prawem, która jest przedmiotem oceny sądu w toku rozprawy i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 p.p.s.a., to dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 184/05, niepubl.). Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż nie zachodzą przewidziane tym przepisem przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a strona skarżąca nie uzasadniła i uprawdopodobniła okoliczności uzasadniających wniosek w tym przedmiocie. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może, na wniosek strony skarżącej, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wolters Kluwer 2009, s. 206). W tym miejscu zaznaczyć należy, iż podstawę oceny konieczności wstrzymania zaskarżonej decyzji stanowią konkretne okoliczności faktyczne, które pozwolą na uprawdopodobnienie, że wykonanie powyższych decyzji może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu wykazania powyższych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając na nią obowiązku ich udowodnienia. Sąd oceniając podniesione we wniosku okoliczności bierze pod uwagę zarówno interesy strony skarżącej jak i uczestników postępowania. Ponadto wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że strona skarżąca nie wykazała, aby wykonanie zaskarżonej decyzji groziło niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Zawarte w uzasadnieniu wniosku twierdzenie, iż realizacja inwestycji sprzecznej z postanowieniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może prowadzić do trudnych do odwrócenia skutków, uniemożliwia Sądowi zweryfikowanie twierdzeń skarżącej w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić należy, że we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych dowodów, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie sądowym przejmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącej. Ponieważ postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji, strona nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do tak ogólnikowego stwierdzenia, lecz precyzyjnie musi wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji. Powyższej oceny nie zmienia również fakt wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego działek należących do skarżącej i inwestora. Skoro przedmiotowy wniosek strony skarżącej nie uprawdopodabnia wystąpienia ww. przesłanek, wniosek ten należało oddalić. W innym wypadku w zasadzie w każdej sprawie pomimo braku wykazania jakichkolwiek okoliczności można by wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, co w świetle art. 61 p.p.s.a. jest niedopuszczalne. Jeśli chodzi o argumentację zawartą w zażaleniu to stwierdzić należy iż dotyczy ona meritum sprawy, jakim jest ocena legalności zaskarżonej decyzji. Kwestie te staną się przedmiotem oceny Sądu rozpoznającego niniejszą skargę. Mając powyższe na uwadze, postanowienie Sądu I instancji odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, należy uznać za zasadne. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, bowiem stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. Brak jest zatem podstaw do orzekania w tym zakresie w innych orzeczeniach. Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 527).