II SA/Bk 1046/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. Ż. i P. Ż. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zapisu w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie rodzaju użytku gruntowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B.na rzecz skarżących A. i P. Ż. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów opłaty sądowej oraz na rzecz skarżącej A. Ż. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmawiającą zmiany zapisu w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta S. w przedmiocie rodzaju użytku gruntowego "Ba - teren przemysłowy" w działce nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa i pozostającej w wieczystym użytkowaniu A. i P. Ż. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W 2005 roku Starosta K. przeprowadził z urzędu kompleksową modernizację ewidencji gruntów i budynków miasta S., celem utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Działania aktualizacyjne organu przeprowadzone w trybie i na zasadach określonych w art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, objęły m.in. działkę nr [...], będącą w użytkowaniu wieczystym R. O. (akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...]marca 1995r.). W ramach modernizacji wykonana została mapa klasyfikacyjna, na której działka o nr [...] oznaczona została jako tereny przemysłowe o symbolu "Ba". Taki zapis utrzymano w projekcie operatu opisowo – kartograficznego, który był wyłożony w Starostwie Powiatowym w K. w dniach [...] – [...] września 2005r., i co do którego użytkownik wieczysty nie wniósł żadnych uwag. W dniu [...] lutego 2007r. R. O. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. o przywrócenie poprzedniego zapisu działki nr [...], jako użytków rolnych. W następstwie tego wniosku organ podjął czynności sprawdzające, ustalając, że dla ww. działek nie obowiązuje plan miejscowy, a w studium działki te położone są na terenie produkcyjno – usługowym oznaczonym symbolem PU. W trakcie przeprowadzonych oględzin organ potwierdził również, że na przedmiotowych działkach znajdują się budynki przemysłowe: hala warsztatowa, kotłownia i portiernia oraz ciężki sprzęt budowlany. Na podstawie tych okoliczności uznał, że w trakcie modernizacji poprawnie zakwalifikowano grunt kwestionowanych działek do terenów przemysłowych. Organ ustalił jednocześnie, że wnioskodawca po 1995 r. nie przedłożył żadnej dokumentacji o zmianie przeznaczenia opisanych budynków na potrzeby produkcji rolnej. Na podstawie zaś aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. R. O. zbył prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] wraz ze znajdującymi na niej budynkami na rzecz A. Ż. i P. Ż. Starosta K. decyzją z dnia[...] grudnia 2010r. odrzucił zarzut A. Ż. i P. Ż. i utrzymał w mocy istniejący w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta S. – zapis w przedmiocie rodzaju użytku gruntowego "tereny przemysłowe – Ba" w działce nr [...]. Na skutek odwołania A. Ż. i P. Ż., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. (nr [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła A. Ż., żądając jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 349/11 skargę oddalił. Na skutek skargi kasacyjnej A. Ż. od powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. o sygn. akt I OSK 283/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z 17 października 2013r. sygn. akt II SA/Bk 669/13, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2011r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty K. z dnia 20 grudnia 2010r. WSA za wiążące uznał zalecenia wyeksponowane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2013 r. odnośnie ustalenia charakteru działalności gospodarczej prowadzonej przez A. i P. Ż., oraz przeprowadzenia oględzin w celu zebrania dowodów i określenia czemu służą przedmiotowa działka wraz ze znajdującymi się na niej budynkami i urządzeniami. Jednocześnie Sąd zalecił organom aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wzięły pod uwagę treść § 35 pkt 4-7 rozporządzenia z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów, w tym przeprowadzenie oględzin mając na uwadze "aktualny stan istniejący na przedmiotowych działkach ewidencyjnych". Starosta K. rozpatrując ponownie sprawę decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odrzucił zarzut i utrzymał w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta S. w przedmiocie rodzaju użytku gruntowego "Ba - teren przemysłowy" w działce nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa i pozostającej w wieczystym użytkowaniu A. i P. Ż. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. Ż. i P. Ż. wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy przez przywrócenie dla tej nieruchomości oznaczenia jako nieruchomości rolnej, dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., oraz przywrócenia klas gruntu dla tej działki sprzed modernizacji ewidencji gruntów. Wojewoda P. nie podzielił argumentacji odwołania i decyzją z [...] sierpnia 2014r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ ewidencyjny podjął się czynności ustalenia charakteru działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżących, poprzez wezwanie w/w do złożenia oświadczenia o rodzajach prowadzonych działalności gospodarczych, w tym i działalności rolniczej. Skarżący odmówili podania rodzaju prowadzonej przez siebie działalności. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie oględzin dokonanych przez organ I instancji w dniu [...] marca 2014 r. ustalono, że teren działki nr [...] nie jest wykorzystywany do działalności rolniczej, albowiem faktycznie stanowi składowisko odpadów w postaci stalowych zbiorników, złomu, gruzu i śmieci. Powyższe ustalenia oraz treść § 35 pkt 4-7 rozporządzenia z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów, oraz zapisy pkt 1 ppkt 5 i pkt 3 ppkt 2 załącznika nr 6 tego rozporządzenia, potwierdzają zdaniem Wojewody, o przemysłowym charakterze działki nr [...]. Ponadto organ II instancji podkreślił, że ani Skarżący, ani ich pełnomocnik R. O. nie udokumentowali stosowną dokumentacją budowlaną o zmianie ustalonej funkcji części budynku na tej działce zakwalifikowanego do terenów przemysłowych "Ba". Organ zwrócił też uwagę, że dla działki o nr [...] brak jest planu zagospodarowania przestrzennego (ostatni stracił ważność dnia 1.01.2004 r.), zaś w aktualnym studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. miejsce to określone jest symbolem "PU - tereny produkcyjno-usługowe". Nie sposób zatem obecnie uznać, że przedmiotowa działka, która w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miała charakter zabudowy przemysłowo-składowej, po utracie mocy obowiązującej tegoż planu - charakter taki straciła i stała się działka rolną. Końcowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa organ wyjaśnił, że Skarżący nie wykazali w żaden sposób, aby zostali pozbawieni możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień, i aby te uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiedli A. i P. Ż. zarzucając jej naruszenie: 1) naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez zaniechanie jego zastosowania, polegające na: a) nie zastosowaniu się przez organ do oceny prawnej sprawy wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 października 2013 r. w sprawie II SA/Bk 669/13; b) zaniechaniu wykonania przez organ zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyraźnie wyartykułowanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2013 r. w sprawie II SA/Bk 669/13 przez zaniechanie ustalenia rzeczywistego aktualnego przeznaczenia nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja, zaniechanie przeprowadzenia dowodów, zmierzających do wykazania rzeczywistego aktualnego przeznaczenia nieruchomości, a oparcie się na dokumentach nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; 2) art. 33 § 1 i 2 kpa przez jego wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że R. O. nie przedstawił w postępowaniu przed organami administracji publicznej w niniejszej sprawie umocowania do działania w imieniu skarżącej, co miało uzasadniać wydanie zaskarżonej decyzji; 3) art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa z zw. z art. 10 § 1 kpa, przez ich wadliwe zastosowanie, polegające na: a) zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, jak również dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem zasad logicznego rozumowania i doświadczeniem życiowym - w następstwie: - zaniechanie ustalenia rzeczywistego, aktualnego przeznaczenia nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja, zamiast tego bezpodstawne i dowolne uznanie, że nieruchomość nie służy do prowadzenia działalności rolniczej; b) zaniechaniu dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie miało istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie nagrań z monitoringu (dostarczonych przez jednego ze świadków), czy w zakresie dowodów wnioskowanych przez skarżącą działającą przez pełnomocnika w piśmie z dnia [...].06.2014r., w następstwie zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań wnioskowanych świadków, co prowadziło do uznania, że: nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie nie jest używana na cele związane z produkcją rolną, a w następstwie prowadziło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia; 4) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że dokumenty planistyczno-urbanistyczne, w tym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego w odniesieniu do miasta S. stanowią podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja; 5) art. 24a ust. 9 i 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez jego wadliwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszym stanie faktycznym nie istnieją podstawy do uwzględnienia zarzutu do danych objętych modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Sprawa niniejsza, dotycząca kwalifikacji ewidencyjnej działki nr [...] położonej w S. przy ul. [...], jest już po raz trzeci przedmiotem rozpoznania przez tutejszy sąd (po raz drugi po tym, jak Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną od wyroku w sprawie II SA/Bk 349/11). Po wyroku NSA sąd – będąc związany wykładnią NSA zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a. - orzekł kasacyjnie w sprawie II SA/Bk 669/13. Oznacza to, że obecnie rozpoznający sprawę skład tutejszego sądu pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w sprawie II SA/Bk 669/13, jak też że związanie to obejmowało również organy orzekające w I i w II instancji (ponownie rozpoznające sprawę), co wynika wprost z art. 153 p.p.s.a. Okolicznością dezaktualizującą przedmiotowe związanie w całości lub w części mogła być wyłącznie istotna zmiana stanu faktycznego lub prawnego następująca po wydaniu wyroku w sprawie II SA/Bk 669/13 (vide wyroki z dnia 20 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Go 480/14 oraz z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 55/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Pamiętać bowiem należy, że organy administracyjne obowiązuje zasada legalności (art. 6 k.p.a.), a zatem mają obowiązek uwzględniać stan prawny aktualny na datę ich orzekania. Taka sytuacja (zmiana stanu prawnego) wystąpiła w sprawie niniejszej o czym poniżej. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, w ponownie prowadzonym postępowaniu organy nie wywiązały się w sposób należyty z powinności wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, uchybiając tym samym nie tylko zasadzie orzekania w oparciu o kompleksowo zebrany materiał dowodowy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.), ale również naruszając związanie oceną prawną sądu ze sprawy II SA/Bk 669/13. Jak trafnie zarzucił skarżący, dokonały ustaleń, które nie są oparte na pełnym materiale dowodowym, a tym samym można im na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy postawić zarzut dowolności. Niezależnie od powyższego naruszyły również zasadę legalności (art. 6 k.p.a.). Kolejne naruszenie świadczące o niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy przez organy obydwu instancji to niedopuszczenie dowodu z postanowienia Burmistrza S. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci zaadaptowania budynku na działce [...] na hodowlę drobiu. W tym miejscu wskazać też należy, że co prawda od dnia 11 kwietnia 2011 r. doszło do zmiany art. 7 k.p.a. poprzez wskazanie, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone jest także na wniosek strony (a nie wyłącznie z urzędu przez organ), to jednak nie ulega wątpliwości, że obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy ciąży przede wszystkim na organie (art. 77 § 1 k.p.a.), który może uznać fakty za udowodnione wyłącznie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Zatem jeśli, jak w sprawie niniejszej, organ miał informację o istnieniu dowodu mogącego przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a zaniechał jego przeprowadzenia z urzędu – uchybił powyższemu obowiązkowi w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem sądu, powyżej wskazane uchybienia w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego wykluczają przyjęcie, jakoby organy wywiązały się należycie z zaleceń NSA w sprawie I OSK 283/12 i wytycznych tutejszego sądu ze sprawy II SA/Bk 669/13 oraz by w sposób wszechstronny ustaliły aktualny stan użytkowania działki nr [...], co czyni zarzuty skarżącego w tym zakresie skutecznymi i stanowi podstawę uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Niezależnie od powyższego na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 24a ust. 1 p.g.k. w związku z pkt 1 ppkt 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.). Jak wynika z uzasadnień decyzji zaskarżonej i pierwszoinstancyjnej (odpowiednio z dnia [...] maja i [...] sierpnia 2014 r.) organy dokonywały subsumcji stanu faktycznego pod nieobowiązujący w dacie orzekania stan prawny. Z dniem 31 grudnia 2013 r. weszła bowiem w życie nowelizacja wskazanego rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. (rozporządzeniem z dnia 29 listopada 2013 r., Dz. U. poz. 1551), która zmieniła treść załącznika nr 6 w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej. Nowelizacja między innymi objęła dotychczasowe i obowiązujące w dacie orzekania przez NSA w sprawie I OSK 283/12 i tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 669/13 charakterystyki gruntów rolnych zabudowanych – symbol Br (pkt 1 ppkt 5 załącznika nr 6) i terenów przemysłowych, w tym zabudowanych – symbol Ba (do dnia 30 grudnia 2013 r. - pkt 3 ppkt 2 i 3, po nowelizacji – pkt 1 ppkt 13 i 14). Tymczasem organy, wbrew zasadzie legalności (art. 6 k.p.a.), nie uwzględniły tej zmiany, przytoczyły nieaktualną treść przepisu wskazując na jego zastosowanie, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Już z pobieżnej lektury nowego brzmienia przepisów wynika istotna modyfikacja charakterystyki wskazanych wyżej rodzajów użytków. W szczególności zwraca uwagę fakt, że po zmianie do gruntów rolnych zabudowanych (Br) zaliczyć można wyłącznie grunty "objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej", których rodzaje określone jako "w szczególności" wymieniono w pkt 1 ppkt 5.1-4 załącznika. Warunku tego nie było natomiast w poprzedniej wersji wymienionego przepisu. Znacznie rozbudowano również charakterystykę terenów przemysłowych i innych terenów zabudowanych. Uszło to uwadze zarówno organu I, jak i II instancji. Jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, zmiana stanu prawnego jest okolicznością, która powinna być brana pod uwagę niezależnie od związania oceną prawną wynikającą z art. 153 p.p.s.a. Zatem mimo, że zarówno NSA w sprawie I OSK 283/12 jak i tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 669/13 powoływały się na definicje terenów rolnych zabudowanych i terenów przemysłowych według brzmienia załącznika nr 6 sprzed zmiany, to obowiązkiem organu było dokonanie subsumcji ustalonego stanu faktycznego według zmienionego, obowiązującego od dnia 31 grudnia 2013 r. stanu prawnego. Tego jednak nie zrealizowano z naruszeniem zasady legalności, co uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. oraz zastosowanie regulacji art. 135 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadzi kolejne oględziny celem ustalenia najbardziej aktualnego na datę orzekania stanu istniejącego na działce nr [...] w zakresie jej użytkowania, przy czym rozważy organ (celem kompensacji materiału dowodowego i ekonomii procesowej) możliwość przesłuchania w trakcie tej czynności świadka S. K. i ewentualnie celem konfrontacji ze skarżącym – świadków E. P. i M. L., a jeśli nie będzie to możliwe – przesłucha tych świadków w innym terminie oraz rozważy przesłuchanie pozostałych świadków, którzy złożyli pisemne oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeśli w toku ponownie prowadzonego postępowania okaże się, że istnieją inne niż wskazane przez sąd i już znajdujące się w aktach sprawy dowody pomocne dla rozstrzygnięcia sprawy, to mając na uwadze treść § 35 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. (w szczególności pkt 4 – 7) rozważy ich przeprowadzenie. Zgromadzone nowe dowody ocenić należy uwzględniając materiał dowodowy już zebrany, mając na uwadze przepis art. 80 k.p.a. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania zapewni organ czynny w nim udział skarżącym, pamiętając w szczególności o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 k.p.a., jak również prawidłowo będzie liczył terminy na dokonanie czynności procesowych. Ustalenia i ocenę prawną przedstawi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a.