II SA/Kr 4/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 września 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 29 kwietnia 2013r. nr [...] na podstawi: - art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.); - art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwany dalej k.p.a.; odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w związku z wykonaniem bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, robót budowlanych, związanych z przebudową mieszkań o nr [...], [...], [...] w wyniku których powstał jeden lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym przy ul. F. w K., ze względu na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na uzasadnienie organ podał, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, związanych z przebudową przedmiotowych mieszkań, w wyniku których powstał jeden lokal mieszkamy w budynku wielorodzinnym przy ul. F. w K., przeprowadzonych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Za strony postępowania uznano wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. F. w K. W dniu 18 maja 2012 r. do organu nadzoru budowlanego wpłynęło pismo dotyczące w/w robót. W piśmie tym zostały poruszone kwestie wykonania wyburzeń ścian, wykonania zamurowań otworów drzwiowych, oraz powiększenia otworu okiennego. Inspektorzy organu dokonali w dniu 5 września 2012 r. oględzin, poprzedzonych w dniu 27 czerwca 2012 r. czynnościami kontrolnymi, w celu ustalenia stanu faktycznego. W trakcie czynności inspekcyjno- kontrolnych stwierdzono, że nie są prowadzone żadne roboty budowlane w obrębie omawianych mieszkań. Ustalono, iż w przedmiotowym budynku dokonano przebudowy lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] w wyniku której powstał jeden lokal mieszkalny oraz zmiany funkcji niektórych pomieszczeń (w mieszkaniu nr [...] wykonano łazienkę w miejscu kuchni, w mieszkaniu nr [...] i nr [...] zrezygnowano z łazienki). Inwestor, M. G. oświadczyła, iż w likwidowanych łazienkach dokonano tylko demontażu "białego montażu" i zaślepiono instalacje, natomiast w nowopowstałej łazience wykorzystano istniejące instalacje oraz wymieniono osprzęt. W mieszkaniu nr [...] zlikwidowano instalację gazową (wg oświadczenia M. G. zaślepienie pionu na klatce schodowej wykonał Zakład Gazowniczy). W ramach przebudowy zamurowano część otworów drzwiowych, dokonano wyburzeń ścian działowych, wykonano otwory drzwiowe, oraz korektę otworu okiennego od strony podwórka, poprzez wyrównanie skosów i węgarków. W miejscu wyburzeń uzupełniono podłogi. Ponadto, dnia 10 września 2012 r. do organu wpłynęło pismo K. W. i J. W. (współwłaściciele przedmiotowego budynku), dotyczące dodatkowych robót budowlanych związanych z przebudową lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] (a nie ujętych w protokole z oględzin), związanych z instalacjami wewnętrznymi, w tym likwidacją liczników elektrycznych i gazowych w poszczególnych mieszkaniach. Zgodnie z ww. pismem w chwili obecnej przebudowany lokal mieszkalny o nr [...] – [...] wyposażony jest tylko w jeden licznik elektryczny i jeden licznik gazowy. W wyniku dokonanej przebudowy ww. lokale mieszkalne nr [...], [...], [...] straciły swoją samodzielność i funkcjonują jako jeden lokal mieszkalny. W związku z powyższym, zdaniem organu, zaistniała okoliczność określona w przepisie art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te zobowiązują organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego, mającego na celu uzyskanie stanu bezpiecznego oraz stanu, w którym obiekt będący przedmiotem postępowania będzie zgodny z prawem, tj. z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, polskimi normami i sztuką budowlaną. Zdaniem organu dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędnym było ustalenie jakie czynności oraz roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zatem działając na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wydał 31 października 2012 r. postanowienie znak: [...], którym nałożył na inwestora tj. M. G. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych. Inwestor złożył organowi ekspertyzę techniczną dotyczącą przedmiotowych robót, która stwierdzała ich wykonanie zgodnie ze sztuką, a także brak wpływu na stan konstrukcji budynku. Organ przyjął wnioski z ekspertyzy. Po analizie materiału dowodowego w sprawie, w tym przedłożonych przez inwestora dla lokalu nr [...] powstałego z połączenia lokali nr [...] w budynku przy ul. F. w K.: ekspertyzy w zakresie konstrukcji budynku, inwentaryzacji powykonawczej, protokołu z przeglądu i uproszczonej próby szczelności wewnętrznej instalacji gazowej, ekspertyzy technicznej dla instalacji wody i kanalizacji sanitarnej, opinii kominiarskiej, protokołu z pomiarów instalacji elektrycznej świadczące o poprawności wykonanych robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] stwierdził, że wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem i bezpiecznego, zatem w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stwierdził konieczności wykonania dodatkowych robót budowlanych bądź czynności. W związku z czym orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli J. W. i K. W., zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa polegające na braku uwzględnienia okoliczności, że nielegalnie wykonane prace budowlane zostały wykonane przez osobę nie posiadającą prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane i nigdy tego prawa ani zgody pozostałych współwłaścicieli nie miała. Strony wniosły o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie nakazu doprowadzenia lokali do stanu poprzedniego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 25 września 2014 r. nr [...] na podstawie: - art. 138 § 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267); - art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.); uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji nie uczynił zadość przepisom Kodeksu Postępowania Administracyjnego i ustawy Prawo budowlane. Podniósł, że nawet jeśli przedmiotowe roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i w sposób nie stwarzający zagrożeń dla użytkowników obiektu, to stwierdzony stan faktyczny narusza prawnie chronione interesy pozostałych współwłaścicieli budynku, bowiem aktualny stan prawny nieruchomości nie przesądza o faktycznej własności inwestora przebudowanych lokali mieszkalnych. Organ powołał stanowisko doktryny oraz orzecznictwo na poparcie swojego stanowiska. W tym stanie rzeczy organ II instancji stwierdził, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, bowiem skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 , art.77 oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, bez uwzględnienia potrzeby doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższa decyzję wniosła M. G. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa administracyjnego materialnego oraz procesowego polegające na naruszeniu: - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez przyjęcie, iż podział ąuod usum nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności nie może stanowić prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - art. 7 oraz 77 § 1 Kodeku postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji bez ustalenia stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawdzie materialnej, w szczególności przez arbitralne przyjęcie, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie decyzji administracyjnej, która odpowiadała prawu. Wskazując na powyższe skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że możliwość żądania od inwestora oświadczenia o prawie o dysponowaniu nieruchomości na cele budowlane, jak również badania przez organ nadzoru budowlanego faktu posiadania, bądź nie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo Budowlane budzi wątpliwości. Skarżąca posiadała uprawnienie do wykonania robót budowlanych w zakresie objętym postępowaniem przed organem l instancji. Jest bowiem współwłaścicielką nieruchomości przy ul. F. w K. i użytkuje lokal mieszkalny powstały w wyniku połączenia mieszkań o numerach [...] do [...]. Pozostali współwłaściciele nieruchomości nie protestowali, ani nie podjęli żadnych kroków prawnych, aby zmienić ten stan rzeczy, wobec czego należy przyjąć, iż pomiędzy współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości funkcjonuje umowny podział quod usum przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącej jej działania mieściły się w dyspozycji art. 206 Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz. U z 2014 r. póz. 121 ze zm.). W realiach niniejszej sprawy, wszelkie działania podejmowane przez inwestora oraz jego poprzedników prawnych podejmowane były po konsultacjach z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości, którzy nie sprzeciwiali się im. Wobec powyższego nie sposób wskazać, aby skarżąca nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością w zakresie zrealizowanych robót budowlanych. Zdaniem skarżącej organ II instancji zaprzeczył ustalonemu przez organ I instancji stanowi faktycznemu sprawy, pomimo iż nie wykazał żadnego dowodu, z którego wynikałyby możliwości przyjęcia odmiennych ustaleń faktycznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację powołaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 zwanej dalej p.p.s.a) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była ostateczna decyzja, którą uchylono decyzję organu I instancji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Postępowanie to prowadzone było w stosunku do wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową trzech mieszkań, w wyniku których powstał jeden lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym, położonym w K. przy ul. F., na realizację których inwestorzy nie posiadali decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie legitymowali się zatem jakimkolwiek tytułem do wykonania robót oraz dokumentacją budowlaną związaną z przebudową przedmiotowych lokali. Sąd podziela w całości stanowisko organu odwoławczego wskazujące na nieprawidłowe ograniczenie się organu I instancji wyłącznie do zbadania zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, pomijając kwestie dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości. Tytuł prawny do nieruchomości w ustawie Prawo budowlane został określony w art. 3 pkt 11, w ramach definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na, cele budowlane". Zgodnie z ww. przepisem sformułowaniem tym objęto tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu budowy albo robót budowlanych ustawodawca nie wymaga udokumentowania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, lecz wprowadza obowiązek przedłożenia tzw. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4pkt2P.b.). Podobny obowiązek wprowadzony został w procedurze legalizacyjnej określonej w art. 48 i art. 49 b P.b., natomiast uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera art. 51 P.b. W kwestii tej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), stwierdzając, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzeczeniach wydawanych po podjęciu tej uchwały (m.in. wyrok NSA z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12, LEX Nr 1358518, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1997/12, dostępny w bazie http//www.nsa.gov.pl//) podkreśla się, że NSA odróżnił "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od dokumentu stanowiącego "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa. W tezie wspomnianej uchwały II OPS 2/10 NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. W powołanych wyrokach NSA podkreślono, że konieczność badania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej wynika z art. 4 P.b., formułującego tzw. "prawo do zabudowy". Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. "Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b oznacza zatem w ocenie Sądu nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością, na cele budowlane. Sąd podziela wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1366/13; pogląd, że odmienna wykładnia przepisów art. 50-51 P.b. i przyjęcie, że nie obligują one do badania czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno - budowlanym. Taki inwestor znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej niż wykonujący identyczne roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy tak jak w niniejszej sprawie na podstawie na podstawie zgłoszenia, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Odnosząc powyższe do realiów niniejszego postępowania wskazać należy, że organ I instancji nie czyniąc ustaleń i nie rozważając kwestii uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych naruszył przepisy postępowania i nie wyjaśnił okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym bardziej, że od wyniku poczynionych w tym przedmiocie ustaleń zależeć będzie dalszy tok wdrożonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Powyższe z kolei prowadzić musi do konstatacji, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. orzekł zgodnie z prawem. Podniesione natomiast w skardze zarzuty jako całkowicie chybione nie mogły odnieść zamierzonego skutku prawnego, zwłaszcza, że odnosiły się do instytucji prawa cywilnego podziału quoad usum , która ze swej istoty wobec faktu, iż dotyczy kwestii wyłącznego korzystania z określonej części rzeczy wspólnej przez jednego ze współwłaścicieli za zgodą pozostałych, może być rozpatrywana jedynie w sferze stanów faktycznych (posiadanie jest stanem faktycznym) i odnosi się jedynie do ograniczenia wykonywania prawa własności przysługującego poszczególnym współwłaścicielom, nie rodzi zaś żadnych skutków prawnych w zakresie przysługujących im praw podmiotowych. Mając zatem na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.