I SA/Wa 3168/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Piotr Przybysz(spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skarg M. J., A. J., T. J. i M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargi. M. J. pismem z dnia 1 października 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r., [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stwierdzenia w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Wa 3168/14. A. J. oraz T. i M. J. pismem z dnia 1 października 2014 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r., [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stwierdzenia w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Wa 3169/14. Skargi te mają identyczną treść, postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r. zostały one połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą I SA/Wa 3168/14. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wójt gminy L. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w gminie L., stanowiących własność S. B. (działka uregulowana KW Nr [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz E. i J. G. – na wniosek właścicieli nieruchomości. Przedmiotowy podział został przedstawiony na mapie z projektowanym podziałem przyjętej do zasobu w Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych w P. pod Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., która to mapa stanowi załącznik do niniejszej decyzji. Pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. M. J., A. A. oraz [...] (współwłaściciele działki nr [...]) wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 2003 r. na postawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że geodeta M. D. sporządzając dokumentację do operatu o numerze [...] wznowił – wyznaczył granice na gruncie działki o nr [...], w tym z sąsiadującą działką o nr [...], spisał protokół graniczny i dołączył go do operatu podziałowego działki o nr [...]. Działka o nr [...] nie wchodziła do podziału, a wyznaczenie jej granicy na gruncie powinno być dokonane w oddzielnym postępowaniu rozgraniczeniowym, które nie było wszczęte. Następnie uprawniony geodeta M. D. dokonał podziału działek o nr [...] na kilka działek i drogę, która w znacznej części została wydzielona z działki o nr [...]. Sporządzona dokumentacja geodezyjna i kartograficzna podziału działek o nr [...] o. Zgorzała została przyjęta do państwowego zasobu Starostwa Powiatowego w P. pod nr operatu [...]. W tej dokumentacji wykonawca prac wznowił – wyznaczył również granice działki[...]. Przy podpisaniu protokołu granicznego działki [...] właściciel działki sąsiedniej o nr [...] został pominięty i nie uczestniczył w postępowaniu wznowienia granic. W wyniku wznowienia granic została jednocześnie ustalona granica działki [...]. Przyjęty do zasobu operat o nr [.,..] zatwierdził podział działek o nr [...] i na tej podstawie Wójt Gminy L. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. W ocenie wnioskodawców wydana decyzja bez podstawy prawnej narusza interes społeczny i jest niezgodna z art. 7, 8, 77 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., [...], odmówiło wszczęcia postępowania w tej sprawie ze względu na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców. W uzasadnieniu wskazano, powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jest wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r. I SA 285/99 niepubl., oraz wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2000 r. II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002/2/69, że właściciel nieruchomości przyległej do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości. Skoro wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości został złożony przez osoby, które nie były stronami postępowania podziałowego, to nie ma podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wnioskodawcy w dniu 21 lipca 2014 r. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzając, że: "czynności organu powiatowego polegające na przyjęciu do państwowego zasobu Starostwa P. operatu podziałowego o nr [...], którego częścią składową jest operat [...], naruszył konkretne normy naszego prawa materialnego i innych podmiotów. Decyzja podziałowa wprowadziła z urzędu zmiany na mapach, w katastrze i w księgach wieczystych." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych jedynie właściciel lub współwłaściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty mogą wystąpić o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, jak również mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej czy też wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym. Wnioskodawcy jako właściciele nieruchomości sąsiadującej z nieruchomościami, których dotyczy decyzja podziałowa, nie mają zatem interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzorczego. Powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. stało się przedmiotem przywołanych na wstępie skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skargach do sądu administracyjnego zarzucono, że decyzja Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wywodzą, że: "Interes prawny sąsiadów działki podlegającej podziałowi następuje z chwilą kiedy uprawniony geodeta – wykonawca na zlecenie właściciela podzielonej nieruchomości – działki o nr [...] wyznacza i utrwala nowo wyznaczone punkty graniczne odpowiednimi znakami nowo wyznaczonych punktów granicznych odpowiednimi znakami granicznymi na gruncie." Skarżący wywodzą, że "wykonując podział działek o nr [...] uprawniony geodeta – wykonawca prac geodezyjnych bez podstawy prawnej dokonał wznowienia – wyznaczenia na gruncie granic po przeciwnej stronie drogi nieruchomości – działki o nr [...] sąsiadującej z naszą działką o nr [...] współwłasnością A. J., T. i M. J. obręb Z., Gmina L. Spisał protokół graniczny i dołączył go do operatu podziałowego. Działka o nr [...] nie wchodziła do podziału, a wyznaczenie jej granicy na gruncie powinno być dokonane w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym, które nie było wszczęte. W ten sposób bez podstawy prawnej nieformalnie zostały wprowadzone dane (współrzędne punktów załamania granicy) do operatu ewidencji gruntów, a granice nieruchomości – działek o nr [...] zostały przesunięte o ok. 2 metry, co skutkowało naruszeniem nieruchomości – działek o nr [...] i kolejnych działek obręb [...]." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedziach na skargi wniosło o ich oddalenie stwierdzając, że Skarżący nie podnieśli żadnych nowych okoliczności, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Skarżący pismem z dnia 11 lutego 2015 r. wystąpili o zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – w związku z wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz w sprawie wyłączenia operatów wadliwych prawnie i technicznie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. postanowił odmówić zawieszenia postępowania sądowego mając na uwadze to, że rozstrzygnięcie sprawy nie zależy od wyniku wskazanych przez Skarżących postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy zaskarżone postanowienie takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymujące w mocy własne postanowienie, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na podział nieruchomości. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera jedną z wad wymienionych w pkt 1-7 tego przepisu. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do treści art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze postanowienia. Czynności organu nadzoru w sprawie wszczęcia postępowania nieważnościowego na żądanie strony przebiegają w dwóch etapach, z których pierwszy zainicjowany wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania, a drugi rozpoczyna się postanowieniem o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonego aktu. Na etapie pierwszym organ administracji dokonuje wstępnego badania dopuszczalności wniosku, ustalając czy wniosek został złożony przez legitymowany podmiot, czy podmiot ten posiada zdolność do czynności prawnych (przyczyny o charakterze podmiotowym) oraz czy wskazana została podstawa dochodzenia nieważności rozstrzygnięcia lub czy już/jeszcze istnieje akt, którego stwierdzenia nieważności dotyczy wniosek (przyczyny o charakterze przedmiotowym). Brak któregokolwiek elementu koniecznego do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzić będzie do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. tj. odmowy wszczęcia tego postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru wskazał, że powodem uzasadniającym odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Wójta gminy L. z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonych w gminie L., stanowiących własność S. B. oraz E. i J. G. był brak przesłanki o charakterze podmiotowym, a mianowicie brak interesu prawnego po stronie składających wniosek tj. M. J., A. J. oraz T. i M. J. Poza sporem pozostaje fakt, że Skarżący nie posiadają i nie posiadali praw rzeczowych do nieruchomości podlegających podziałowi, natomiast są właścicielami/współwłaścicielami nieruchomości sąsiednich. Jak stanowi art. 28 k.p.a. stroną postępowania, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródło uprawnienia lub obowiązku wynikać musi z przepisów prawa materialnego i musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 stycznia 1996 r. (sygn. akt SA/Ł 1843/95, Lex Polonica nr 328897), mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Żądający wszczęcia postępowania powinien zatem wykazać, że wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest wypowiadany pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby posiadał interes prawny do występowania w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 82/11 - LEX nr 1149440; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., LEX nr 1488283). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału, w tym właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi, nie jest legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., I OSK 669/10 - LEX nr 824454; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r. II SA/Kr 1432/12 - LEX nr 1342979). W związku z powyższym, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości skutecznie mogą wystąpić jedynie właściciele działki, której projekt podziału zatwierdzono, ewentualnie ich następcy prawni, to jest te podmioty, które wchodzą w prawa i obowiązki poprzednich właścicieli (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Kr 1152/2007, Lex Polonica nr 2133538). W rozpoznawanej sprawie Skarżący wywodzą swój interes prawny po pierwsze, z faktu wadliwego sporządzenia przez uprawnionego geodetę operatu podziałowego, w wyniku czego doszło do przesunięcia granicy pomiędzy nieruchomościami podlegającymi podziałowi a nieruchomościami stanowiącymi własność/współwłasność Skarżących, oraz po drugie z faktu, iż uprawniony geodeta na zlecenie właściciela podzielonej nieruchomości – działki o nr [...] wyznaczył i utrwalił nowowyznaczone punkty graniczne odpowiednimi znakami granicznymi na gruncie. Zdaniem Sądu przedstawione okoliczności nie stanowią o istnieniu po stronie Skarżących interesu prawnego, który uprawniałby do uznania ich za stronę w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Wójta gminy L. z dnia [...] grudnia 2003 r. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarówno zgodnie z § 10 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. Nr 25, poz. 130), jak i zgodnie z § 14 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663) ostateczna decyzja zatwierdzająca podział stanowi podstawę do utrwalenie na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych znakami granicznymi. Skoro dokonana w takich warunkach czynność utrwalenia na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych jest czynnością odrębną i późniejszą od decyzji podziałowej, o czym świadczy możność jej dokonania dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję podziałową (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2013 r., II SA/Wr 742/12 - LEX nr 1312229), to ewentualna wadliwość tej czynności, prowadząca do naruszenia interesów prawnych określonych podmiotów, nie kreuje interesu prawnego tych podmiotów do żądania stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W ocenie Sądu interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nie można wywodzić również z faktu sporządzenia operatu podziału nieruchomości w wadliwy sposób. Prace geodezyjne dotyczące wykonania podziału związane są z fazą wstępną postępowania podziałowego, a w ich wyniku powstaje dokumentacja konieczna dla wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału, która przekazywana jest do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed wydaniem decyzji o podziale (§ 9 ust. 2 przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. oraz § 5 ust. 2 przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r.). Tak więc zanim operat podziału nieruchomości przedłożony zostanie organowi orzekającemu, powinien zostać przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gdzie (w ramach przyjęcia do zasobu) dokonuje się w powiatowym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej jego oceny pod kątem wymogów określonych w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Opracowanie i przyjęcie operatu podziału nieruchomości do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi zatem postępowanie pomocnicze w stosunku do postępowania głównego, w którym dochodzi do zatwierdzenia podziału nieruchomości. Weryfikacja wyniku tego postępowania następuje odrębnie od weryfikacji decyzji podziałowej. Oznacza to, że ewentualne posiadanie interesu prawnego w sprawie weryfikacji przyjęcia operatu podziału nieruchomości do zasobu nie jest tożsame z posiadaniem interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Skarżący kwestionują granice pomiędzy działkami o numerach [...] a działkami stanowiącymi ich własność/współwłasność. Należy podkreślić, że w postępowaniu o podział nieruchomości nie rozstrzyga się kwestii przebiegu granic między nieruchomością podlegającą podziałowi a nieruchomością sąsiednią. Skarżący nie mogą zatem wywodzić interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z faktu istnienia sporu o granice nieruchomości. Kwestie sporne co do przebiegu granic między nieruchomościami mogą być rozwiązywane na gruncie postępowania rozgraniczeniowego, unormowanego w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) lub w toku postępowania przed sądem powszechnym (wyrok WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2010 r., II SA/Rz 81/10 - CBOIS). Odnosząc się do zarzutu Skarżących dotyczącego niestwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wad postępowania podziałowego podkreślić należy, iż kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie jest to, czy Skarżący mogli skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Wójta gminy L. z dnia [...] grudnia 2003 r. Skoro organ, po zbadaniu kwestii posiadania przez Skarżących interesu prawnego w przedmiotowej sprawie uznał, iż takiego interesu Skarżący nie posiadają, a Sąd stanowisko to podziela, to nie było dopuszczalne odnoszenie się do zarzutów merytorycznych podnoszonych przez Skarżących. Zgodnie bowiem z tym, co wskazano na wstępie, zarzuty takie organ bada we wszczętym już postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.