I OSK 2753/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 142/15 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 142/15, oddalono skargę P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 26 maja 2014 r. P. P. wystąpiła o przyznanie pomocy materialnej na II, III i IV kwartał 2014 r. obejmującej m.in. zasiłek celowy na zakup modemu w maju 2014 r. za kwotę 279 zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania przedmiotowego zasiłku. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo ani dorywczo, jak również nie prowadzi własnej działalności gospodarczej. Nie jest także zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Organ ustalił, że wnioskodawczyni zajmuje wraz z matką trzypokojowe mieszkanie i nie wnosi opłat za czynsz, natomiast faktury za energię elektryczną regulowane są przez ośrodek pomocy społecznej w pełnej wysokości. Wskazując na treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej Prezydent stwierdził, że zakup modemu nie jest niezbędną potrzebą życiową w rozumieniu tego przepisu, zwłaszcza, że oświadczenie wnioskodawczyni z dnia 30 maja 2014 r. nie potwierdza posiadania komputera. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. P. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy w dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup modemu w maju 2014 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organ może przyznać zasiłek celowy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Tak skonstruowany przepis przesądza, że udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego następuje w sferze uznania administracyjnego. Kryteria podlegające ocenie zawarte są w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał, że korzystanie z internetu nie jest potrzebą, bez zaspokojenia której nie można zachować warunków bytowania odpowiadających godności człowieka. W ocenie Kolegium trudno porównać bowiem korzystanie z internetu do podstawowych potrzeb jakimi są odżywianie, przyjmowanie leków czy ogrzewanie mieszkania. Kolegium wskazało także, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż wnioskodawczyni świadomie rezygnuje z pomocy swojego ojca, mimo że ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Ostatecznie Kolegium podniosło, że środki z pomocy społecznej powinny być w pierwszej kolejności przyznawane osobom, które nie miały żadnej możliwości poprawy swojej sytuacji, podczas gdy wnioskodawczyni takie możliwości posiada. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. P. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może, w myśl tego przepisu, zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu, przy czym użycie sformułowania "w szczególności" świadczy o tym, że jest to katalog przykładowy. Z brzmienia powołanych unormowań i użytego w nich zwrotu "może", wynika, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Oczywistym jest przy tym, że owo uznanie administracyjne doznaje ograniczeń. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy). Jednocześnie z treści art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że polityka społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprzez zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Sąd I instancji wskazał, że przyznanie zasiłku celowego, jako pomocy udzielanej na konkretny cel, podlega uznaniu administracyjnemu, które obejmuje również prawo oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w odniesieniu do konkretnej osoby, a także w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, przy uwzględnieniu wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. WSA w Warszawie podkreślił, że świadczenia z pomocy społecznej mają charakter pomocniczy, tzn. są przyznawane w zakresie w jakim osoby ubiegające się o ich przyznanie same we własnym zakresie nie są w stanie ich zapewnić. Jeżeli zatem osobie wnioskującej przysługuje świadczenie wynikające z obowiązku alimentacyjnego, to w pierwszej kolejności środki utrzymania powinny pochodzić właśnie z tego źródła. W myśl bowiem art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 583) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rezygnacja z ustanowienia alimentów nie może oznaczać, że ciężar utrzymania ma pokrywać państwo w ramach środków przeznaczonych na pomoc społeczną. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele im powierzone. Tym samym organy te są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń Reasumując Sąd i instancji stwierdził, że skarga jest bezzasadna, albowiem zakup modemu nie może być uznany za niezbędną potrzebę bytową. Pojęcie "bytowanie" jest co do zasady utożsamiane z zachowywaniem życia w sposób pozwalający na prawidłowy rozwój fizyczny i psychiczny. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba uzasadniona tylko podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, zadość której czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (por. W. Maciejko, [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 178–179). W art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca wskazał przykładowe cele, które usprawiedliwiają przyznawanie tego zasiłku. Stanowią one zarazem istotną wskazówkę interpretacyjną oraz punkt odniesienia dla zakwalifikowania innych wydatków jako niezbędnych potrzeb bytowych (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10, CBOSA). Bez wątpienia niezaspokojenie potrzeby w zakresie zakupu modemu, wobec braku komputera, nie stanowi żadnego zagrożenia dla egzystencji skarżącej. Z oświadczenia skarżącej złożonego w dniu 30 maja 2014 r., w trakcie wywiadu środowiskowego, wynika, że skarżąca "pozostaje bez laptopa/komputera", albowiem oczekuje na rozpoznanie jej wniosku z dnia 7 lutego 2014 r. o zakup laptopa. Fakt, że skarżąca wskazuje, że "znajomy zobowiązał się jej pożyczyć laptopa" nie oznacza, że sprzęt ten znajduje się w jej posiadaniu. W skardze kasacyjnej P. P. domagała się uchylenia powyższego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji zarzucając, że wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, wskazując na naruszenie: - art 2 i art. 3 pkt. 1 i pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania zasiłku celowego pomimo, że pomoc społeczna powinna wspierać działania zmierzające do życiowego usamodzielnienia się oraz umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także podejmowane w celu zmierzającym do życiowego usamodzielnienia się oraz integracji ze środowiskiem; - art 8 i art 7 pkt. 2-15 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania zasiłku celowego pomimo, że zgodnie z tymi przepisami skarżąca spełniała wszystkie wymogi prawne do przyznania pomocy społecznej w tej formie; - art 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania zasiłku celowego pomimo, że zgodnie z tymi przepisami skarżąca spełniała wszystkie wymogi prawne do przyznania pomocy społecznej w tej formie, a zakup modemu stanowił dla skarżącej niezbędną potrzebę bytową. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, wskazując: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku bezzasadnego uznania, że w postępowaniu administracyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie dopuściło się naruszeń art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegających na przyjęciu, iż zakup modemu nie jest działaniem zmierzającym do życiowego usamodzielnienia oraz integracji skarżącej ze środowiskiem i nie jest skierowany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej, także w celu działania przeciwko wykluczeniu ze społeczeństwa oraz, iż organ wykazał, że nie posiadał środków, by zaspokoić potrzeby bytowe skarżącej oraz polegających na przyjęciu, iż dotychczasowa pomoc społeczna była adekwatna do stopnia niepełnosprawności skarżącego i jej ubóstwa. Uzasadniając podniesione zarzuty autor skargi kasacyjnej wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie ograniczył niezbędne potrzeby skarżącej kasacyjnie tylko do tych potrzeb życiowych, które są niezbędne w przypadku zagrożenia fizycznej egzystencji. Ograniczenie w dostępie do internetu stanowi natomiast faktyczne wykluczenie z ogromnej społeczności jego użytkowników, a zatem osób w wieku, w jakim znajduje się skarżąca. Błędne jest także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że organ pomocy społecznej nie miał możliwości w zaspokojeniu potrzeb skarżącej z uwagi na brak środków. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej organ ten nie udowodnił, że nie miał środków by takiej pomocy skarżącej udzielić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia). W ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na obrazę przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się naruszeń art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegających na przyjęciu, iż zakup modemu nie jest działaniem zmierzającym do życiowego usamodzielnienia oraz integracji skarżącej ze środowiskiem i nie jest skierowany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej, także w celu działania przeciwko wykluczeniu ze społeczeństwa oraz, iż organ wykazał, że nie posiadał środków, by zaspokoić potrzeby bytowe skarżącej. W przekonaniu składu orzekającego NSA zarzut dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy jest w niniejszej sprawie bezzasadny. Ustalenia dokonane przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji znajdują potwierdzenie w aktach sprawy, co oznacza, że nie można zarzucić temu Sądowi naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W przekonaniu składu orzekającego NSA skarga kasacyjna nie podważyła ustaleń dotyczących sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącej kasacyjnie P. P. Nie zostało także podważone ustalenie, że skarżąca kasacyjnie nie posiada komputera, co poprowadziło do prawidłowego przyjęcia, że zasiłek celowy na zakup modemu w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mieści się w kategorii "niezbędnej potrzeby bytowej". Prawidłowo ustalone okoliczności wynikające z akt sprawy doprowadziły natomiast Sąd I instancji do uzasadnionego wniosku, iż trafne jest stanowisko organu odmawiające przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego na zakup modemu. Naczelny Sąd Administracyjny w całości zgadza się z poglądami Sądu I instancji przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyrok ten nie narusza też żadnego z przepisów prawa materialnego przytoczonych w skardze kasacyjnej. W szczególności wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 2 i art. 3 pkt. 1 i pkt. 2, art. 8 i art. 7 pkt. 2-15 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2015, poz. 163 ze zm.) nie mogły zostać naruszone przez odmowę przyznania przedmiotowego zasiłku celowego. Przepisy te określają cele jakim ma służyć pomoc społeczna oraz przesłanki jej przyznania. Negatywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o uzyskanie świadczeń z pomocy społecznej w żadnym wypadku nie narusza ogólnych (ustrojowych) zasad dotyczących przyznawania pomocy, a świadczy jedynie o braku w konkretnym przypadku podstaw do zrealizowania przez wnioskodawcę uprawnień przewidzianych w ustawie. Bezspornie sytuacja materialna skarżącej spełnia warunki do ubiegania się o pomoc społeczną. Nie oznacza to jednak, że każdy wniosek skarżącej winien zostać rozpatrzony pozytywnie. Sposób rozstrzygnięcia wniosku zależy bowiem od szeregu okoliczności, w tym także od tego czy sama zainteresowana podejmuje działania w celu poprawy swojej sytuacji, czy też oczekuje wyłącznie na pomoc ze strony państwa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z korespondencji skarżącej kierowanej do organów pomocy społecznej, uważa ona, że sama trudna sytuacja materialna w jakiej się znajduje obliguje organ do udzielenia jej pomocy, bez konieczności zaangażowania się samej skarżącej w poprawę własnej sytuacji. Ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest bowiem aktywizacja świadczeniobiorców. Pomoc społeczna ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie może w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Nie może także się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Wspomniana regulacja tworzy po stronie organów obowiązek wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną pod kątem istnienia po jej stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Pomoc społeczna powinna być udzielana jednostce, czy rodzinie dopiero w sytuacji, gdy dana osoba wykorzysta własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale i właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz gotowość współdziałania w tym celu. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że skarżąca żąda pomocy państwa nie wykazując woli pomocy samej sobie. Powoduje to, że zaskarżony wyrok przy uwzględnieniu innych okoliczności sprawy nie narusza art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Ponadto skarżąca kasacyjnie nie wykazuje zainteresowania poprawą swojego położenia w inny sposób jak wnioskowanie o pomoc społeczną. Należy przypomnieć, że skarżąca nie jest pozbawiona pomocy państwa, gdyż otrzymuje środki z pomocy społecznej. Skarżąca zdaje się jednak zapominać, że pomoc społeczna nie ma charakteru obligatoryjnego i że w pierwszej kolejności to na skarżącej i osobach zobowiązanych do jej alimentacji ciąży ustawowy obowiązek zapewnienia środków utrzymania. W przekonaniu składu orzekającego NSA, w przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione i dlatego Sąd ten na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącej skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.