III SA/Po 868/14

Dnia 25 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi J P na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2013 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm. ) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli, nałożył na J P prowadzącego działalność pod nazwą x karę pieniężną w kwocie 7.800,00 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ opisał naruszenia polegające na : 1. nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za 14 dni pracy kierowców – 500 zł za każdy dzień, w sumie 7000 zł ( lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym ) - nieokazaniu wykresówek dotyczących kierującego J P za dzień 2, 4, 7, 8 lipca 2017 r. - nieokazaniu wyznaczonym terminie wykresówek dotyczących pracy kierowcy J S za dzień 12, 14, 17, 18, 11, 12, 18 lipca 2012 r. - nieokazaniu wszystkich dokumentów dotyczących zapisów czasu pracy z pojazdu o numerze rej. [...] za dni: 1 sierpnia 2012 r., 9 – 14 września 2012 r., 23 – 26 września 2012 r. 2. niezgłoszeniu na piśmie organowi udzielającemu licencji zmiany danych wskazanych w art. 8 ustawy o transporcie drogowym w wymaganym terminie (chodziło o niezgłoszenie faktu zbycia trzech pojazdów zgłoszonych w ramach uzyskanej licencji – o numerach rejestracyjnych [...], które na dzień 27 czerwca 2013 r. nadal figurowały w bazie Biura x jako pojazdy zgłoszone do licencji) – 800 zł ( lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy ). W trakcie kontroli przeprowadzanej w firmie skarżącego pobrano zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, w tym wykresówki i dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu pochodzące od 6 kierowców wykonujących przewozy w dniach od 1 lipca 2012 r. do 30 września 2012 r. W toku trwającego postępowania strona uzupełniała materiał dowodowy o 9 sztuk wykresówek kierowcy J S, których nie okazano w trakcie kontroli prowadzonej w przedsiębiorstwie. Ponieważ wykresówki nie zostały dostarczone we właściwym terminie nie zostały one uwzględnione. Strona nie dokonała również zgłoszenia zmian danych zawartych w wydanej licencji a dotyczących nieposiadania pojazdów zgłoszonych do licencji, co powinna uczynić w terminie 28 dni od dnia ich powstania. W odwołaniu od powyższej decyzji J P podniósł, że organ niezasadnie nałożył karę z lp.6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym za nieokazanie w trakcie kontroli 9 wykresówek kierowcy J S, które zostały ostatecznie okazane w toku wszczętego postępowania administracyjnego, jeszcze przed wydaniem decyzji. Nieuwzględnienie tych wykresówek oznacza naruszenie art. 10 kpa. W tym zakresie, zdaniem odwołującego, należało umorzyć przedmiotowe postępowanie administracyjne. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] 2014 r., na podstawie art. 138 ust. 1 pkt. 2 kpa, art. 5, 8, 14, 92 a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 13 i art. 14 rozporządzenia Rady ( EWG ) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym ( Dz. U. WE L 30 z 31.12.1985 ze zm. ), uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył karę pieniężną w wysokości 6300,00 zł z tytułu : - nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień (5.500,00 zł) - niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmian danych, o których mowa w art. 7 a i art. 8, w wymaganym terminie (800,00 zł). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zasadnie nałożono na odwołującego karę w wysokości 800,00 zł za niezgłoszenie zmiany danych organowi udzielającemu licencji. W dniu rozpoczęcia kontroli przedsiębiorca posiadał zgłoszone do licencji cztery pojazdy. Natomiast pojazd zgłoszony w ramach uzyskanej licencji o numerze rejestracyjnym [...] został sprzedany w kontrolowanym okresie tj. 23 sierpnia 2012 r. i nie został wycofany z licencji. W ocenie organu odwoławczego zasadne było również obciążenie strony karą za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowców, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień zgodnie z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organ II instancji zmniejszył jednak jej wysokość o kwotę 1.500,00 ( 3 x 500,00 zł ), albowiem organ I instancji nieprawidłowo nałożył dwukrotnie jednostkową karę administracyjną za nieokazanie podczas kontroli wykresówki kierowcy J S za dni : 12 i 18 lipca 2012 r., a ponadto wykresówka J P za dzień 2/3 sierpnia 2012 r. znajduje się w aktach sprawy. Organ wskazał, że bez znaczenia dla sprawy było to, że odpowiednie dokumenty zostały dostarczone w toku postępowania (już po zakończeniu kontroli). Kontrola zakończyła się podpisaniem protokołu kontroli w dniu 28 czerwca 2013 r., wobec czego wszelkie dokumenty dostarczone po tej dacie nie mogą zostać uznane za okazane podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Ustawodawca wskazuje na konieczność koncentracji materiału dowodowego w celu sprawnego i szybkiego przeprowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania czasu pracy kierowców. Zdaniem organu odwołującego powołany przez stronę przepis art. 92 b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie może mieć zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy ona naruszeń z grupy 6 załącznika nr 3 do tej ustawy. Według organu nie miał też zastosowania art. 92 c ) ust. 1 powyższej ustawy, albowiem odwołujący nie wykazał okoliczności, które zwalniałyby go od konieczności uiszczenia przedmiotowej kary – nie wskazał na okoliczności, których nie mógłby przewidzieć, lub na które nie miał wpływu w rozumieniu art. 92 c ) ust. 1 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J P wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w części nakładającej karę za nieokazanie dokumentów w trakcie kontroli i o umorzenie postępowania w tym zakresie. Skarżący zarzucił naruszenie : - art. 6, art. 7, art. 75, art. 78, art. 80 i art. 107 kpa poprzez dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy - art. 14 ust. 2 rozporządzenia (WE ) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego - art. 92 b ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wprawdzie w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie nie okazano żądanej dokumentacji, ale dostarczono ją w terminie późniejszym – w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ nie uwzględnił tej okoliczności, przez co doszło do naruszenia art. 10 kpa. Skarżący podkreślił, że uczestniczył czynnie w kontroli i dostarczył ostatecznie 9 wykresówek J S. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w sposób powodujący konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego i dlatego stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu istota przedmiotowej sprawy koncentruje się wokół kwestii odpowiedzialności skarżącego za niewywiązanie się z obowiązku okazania w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień. Dowody te mają istotne znaczenie dla potrzeb ustalenia przestrzegania przez przewoźnika przepisów o czasie pracy kierowców, a to w celu przeciwdziałania zagrożeniom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Cechą charakterystyczną tych dowodów, co odnosi się przede wszystkim do wykresówek, jest w obecnym stanie techniki niemożność ich odtworzenia dla potrzeb zbadania aktywności zawodowej kierowcy. Dlatego na przewoźnika jest nałożony obowiązek należytego przechowywania tych dowodów i ich okazywania na żądanie organu kontrolnego. Nieprzechowywanie przez przedsiębiorcę wykresówek przez co najmniej rok po ich użyciu, a także dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu, jak również nieokazanie tych dokumentów organowi kontrolnemu, stanowi przejaw deliktu administracyjnego sankcjonowanego karą pieniężną ( wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 214/12, orzeczenia.nsa.gov.pl ). W myśl bowiem art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki, ułożone w odpowiednim porządku, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek, kopie wykresówek. Wykresówki są okazywane lub przekazywane na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Ponadto zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. j.t. Dz.U. z 2012, poz. 1155) o czasie pracy kierowców, pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy kierowców w formie, m.in. wykresówek oraz innych dokumentów potwierdzających czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności (art. 25 pkt 1 i 4). Nieokazanie tych dowodów podczas kontroli w przedsiębiorstwie sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 500 zł za każdy dzień ( lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 1414 ze zm. dalej u.t.d.) Podkreślić trzeba, że zebranie dowodów na okoliczność naruszenia przepisów u.t.d. a także odpowiednich przepisów unijnych, jest obowiązkiem organów Inspekcji Transportu Drogowego. W pierwszej kolejności środkiem dowodowym jest protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych, wskazany w przepisach art. 74 u.t.d., który sporządza inspektor, doręczając kopię tego dokumentu kontrolowanemu przedsiębiorcy. Protokół ten podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia. W razie odmowy podpisania protokołu przez kontrolowanego fakt ten odnotowuje się w protokole. Protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych, o których mowa w art. 74 u. t. d, jest dokumentem urzędowym. W przedmiotowej sprawie protokół kontroli sporządzono dnia 28 czerwca 2013 r. wraz z załącznikiem stanowiącym opis naruszeń i został on podpisany przez J. Zgodnie z art. 72 pkt. 1 u.t.d. kontrolowany ma obowiązek umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, w tym okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli. Dokumentacja potwierdzająca prawidłową pracę przedsiębiorstwa winna być dostępna w przedsiębiorstwie już w trakcie prowadzonej kontroli, gdyż tylko w ten sposób można jednoznacznie stwierdzić, czy przedsiębiorca zapewnił prawidłową organizację i dyscyplinę pracy umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów dotyczących m. in. czasu pracy ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Po 577/13, lex nr 1340874 ). Zauważyć trzeba, że Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 29 maja 2013 r. zawiadomił skarżącego o zamiarze wszczęcia kontroli w jego przedsiębiorstwie, wskazując jednocześnie jej zakres. Kontrola rozpoczęła się 20 czerwca 2013 r. i strona była wzywana do przedłożenia do kontroli wymienionych w piśmie dokumentów, w tym m. in. tarcz tachografu (wykresówek), zapisów z kart kierowców oraz zaświadczeń potwierdzających nieprowadzenie pojazdu za okres od 1 lipca 2012 r. do 30 września 2012 r. (również dotyczących J S) – k. 9 akt administracyjnych. Podkreślenia wymaga, że kara pieniężna w wysokości 500,00 zł, nie jest nakładana za brak wykresówki, danych z karty kierowcy, tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, ale za ich nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Stąd, nawet przedłożenie tych dokumentów po zakończeniu kontroli i wszczęciu postępowania administracyjnego, nie może wyłączać odpowiedzialności za to naruszenie (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 października 2009r., sygn. akt VI SA/Wa 1293/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. II SA/Ol 637/13 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Okolicznością bezsporną między stronami było to, że w trakcie kontroli prowadzonej w przedsiębiorstwie skarżący nie przedłożył żądanych wykresówek. Dokonał tego dopiero po zakończeniu kontroli, już po wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego. Należy jednak podkreślić, że nawet w późniejszym terminie skarżący nie dostarczył do organu wszystkich żądanych dokumentów dotyczących czasu pracy kierowców. W piśmie z dnia 25 lipca 2013 r. J P informował organ, że nie może dostarczyć wszystkich brakujących wykresówek należących do niego, gdyż one zaginęły ( k. 123 akt administracyjnych). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego za niesporną należało zatem uznać okoliczność dopuszczenia się przez skarżącego deliktu administracyjnego, jakim było nieokazanie na żądanie organu kontroli wymaganych dokumentów. Strona nie wykazała jednocześnie skutecznie, że zachodziły okoliczności wyłączające jej odpowiedzialność wskazane w art. 92 c ) u.t.d. Przepis art. 92 c ) u.t.d. wskazuje okoliczności egzoneracyjne, które stanowią podstawę dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym lub odpowiedniego przepisu prawa unijnego, jednakże nie określa bliżej ich charakteru prawnego. Utrwalony jest w piśmiennictwie i orzecznictwie pogląd, że w pierwszej kolejności okolicznością egzoneracyjną jest siła wyższa, rozumiana jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec, mimo dołożenia należytej staranności. Za okoliczność egzoneracyjną uznawana jest również wyłączna wina osoby trzeciej, za której działania osoba naruszająca prawo nie ponosi odpowiedzialności. Istotną przesłanką dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za delikt administracyjny, jest wykazanie należytej staranności, a w szczególności wywiedzenie, iż pomimo takiego wzorca postępowania zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec. O ile w stosunkach danego rodzaju, przepis prawa administracyjnego nie określa konkretnych działań, jakie powinien podjąć przedsiębiorca w ramach swojej działalności, należałoby odwołać się do kryteriów należytej staranności wypracowanych na gruncie prawa cywilnego, mając w szczególności na uwadze zawodowy charakter działalności przedsiębiorcy (art. 355 § 2 k.c.). Staranność można określić zespołem pozytywnych cech, jak przykładowo: pilność, sumienność, rozsądek, ostrożność, zapobiegliwość, dbałość o osiągnięcie zamierzonego celu, przezorność, rozwaga (por. A. Rzetecka-Gil, komentarz do art. 355; LEX/el 2011). Miernik należytej staranności ma charakter obiektywny (abstrakcyjny). Dlatego zachowanie przedsiębiorcy powinno być oceniane przy uwzględnieniu cech danego rodzaju działalności gospodarczej, nie zaś pod kątem indywidualnych cech danego przedsiębiorcy. Wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jeżeli prowadzi to do naruszenia prawa mającego postać deliktu administracyjnego, jest zawsze przejawem winy przedsiębiorcy i tym samym wyklucza możliwość powołania się na przepis art. 92 c) u.t.d. (wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 214/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto dodać, że odpowiedzialność za naruszenie prawa, które ma postać deliktu administracyjnego, jest zobiektywizowana. Toteż nie jest wystarczające powoływanie się przez przedsiębiorcę na przesłankę braku winy w zaistnieniu zdarzeń i okoliczności, które były przyczyną naruszenia prawa. Natomiast przypadek winy, choćby nieumyślnej, jak to już wskazano, niweczy możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności. Przedsiębiorca nie może więc osiągnąć zamierzonego celu, gdy ma świadomość, że może swym działaniem wywołać ujemne skutki, lecz uważa, że zdoła ich uniknąć lub też tych skutków nie przewiduje, choć z łatwością mógłby i powinien to zrobić. Nieokazanie przez przedsiębiorcę wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu stanowi zatem przejaw deliktu administracyjnego sankcjonowanego karą pieniężną, o czym była już wcześniej mowa, a od tej odpowiedzialności przedsiębiorca może się uwolnić, jeżeli wykaże, iż niedopełnienie tego obowiązku jest następstwem zdarzenia lub okoliczności, których nie mógł przewidzieć, przy zachowaniu należytej staranności ( zobacz powołany już wyżej wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 214/12, orzeczenia.nsa.gov.pl ). J P nie wykazał okoliczności tego rodzaju. Sam przyznał, że w trakcie kontroli w jego przedsiębiorstwie nie okazał żądanych wykresówek. Dopiero później – już po wszczęciu postępowania administracyjnego przedłożył część wymaganej dokumentacji. Niedopełnienie tego obowiązku nie wynikało ze zdarzenia lub okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć. Organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania ( art. 6, art. 7, art. 75, art. 78, art. 80 i art. 107 kpa). Stojąc na straży praworządności dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego. W świetle wcześniejszych rozważań stwierdzić trzeba, że niezasadny jest w szczególności zarzut naruszenia art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż rozpatrzono cały materiał dowodowy zasadnie uznając, że wykresówki przedłożone po zakończeniu kontroli nie mogą wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Decyzje zostały uzasadnione w wyczerpujący sposób, poprzez precyzyjne wskazanie okoliczności faktycznych oraz wyjaśnienie podstawy prawnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie miało też miejsca naruszenie art. 14 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.6 2006.102.1), albowiem przepis ten przewiduje dla państw członkowskich możliwość wprowadzania odstępstw w zakresie wymagań dotyczących maksymalnego czasu pracy kierowców w przypadkach nagłych na okres nieprzekraczający 30 dni. Przepis ten nie miał bezpośredniego zastosowania w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.