II SA/Gd 765/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej oraz B. S. na postanowienie Wojewody z dnia 17 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi. Wspólnota Mieszkaniowa ul. Ś. w G. wniosła skargę na postanowienie Wojewody z dnia 17 września 2014 r., Nr [...], stwierdzające uchybienie do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 września 2006 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. M. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na remoncie i przebudowie w obrębie części lokalu mieszkalnego nr [...] i dachu budynku przy ul. Ś. w G. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 765/14. Skargę na wskazane postanowienie wniósł również B. S., sprawie nadano sygnaturę akt II SA/Gd 766/14. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 20112 r. poz. 270 ze zm.), połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia dalej prowadząc postępowanie pod sygn. akt II SA/Gd 765/14. Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta decyzją z dnia 12 września 2006 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. M. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na remoncie i przebudowie w obrębie części lokalu mieszkalnego nr [...] i dachu budynku przy ul. Ś.w G. Z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej Ś. postępowanie zakończone wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z 12 września 2006 r. zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z zarzutem sfałszowania zgody wspólnoty na realizację robót budowlanych dotyczących nieruchomości wspólnej. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 1 marca 2013 r. odmówił uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 września 2006 r. W następstwie rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Wojewoda decyzją nr [...] z dnia 11 grudnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia 20 marca 2014 r. Prezydent Miasta umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją z dnia 12 września 2006 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, posiłkując się ustaleniami Wojewody, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 12 września 2006 r. nie stała się ostateczna, gdyż nie została skutecznie doręczona stronie postępowania, a co za tym idzie, stronie tej nadal przysługuje prawo do wniesienia odwołania. W dniach 28 kwietnia 2014 r. i 29 kwietnia 2014 r. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 września 2006 r. wnieśli Wspólnota Mieszkaniowa Ś. oraz B. S. Odwołujący się sformułowali szereg zarzutów pod adresem decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia 17 września 2014 r. Wojewoda , działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że bezspornym w sprawie pozostaje, iż skarżona decyzja nie została doręczona Wspólnocie Mieszkaniowej Ś., pomimo iż podmiot ten figurował w rozdzielniku przedmiotowego aktu. Decyzja nie została również doręczona B. . Organ odwoławczy uznał, że z powodu zawilgocenia lokalu mieszkalnego nr 14 należącego do B. S. posiada on interes prawny wynikający z art. 140 k.c., a co za tym idzie, przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu. Organ wyjaśnił, że decyzja niedoręczona stronie jest decyzją nieistniejącą w obrocie prawnym i strona nie nabywa prawa do wniesienia odwołania. Skutkiem tego, termin przewidziany do wniesienia odwołania nie rozpoczyna biegu. Jednakże w przypadku wielości stron postępowania, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nieprawidłowe doręczenie decyzji części z nich nie oznacza, że decyzja nie funkcjonuje w obrocie prawnym. W takich bowiem okolicznościach doręczenie decyzji już tylko jednej stronie powoduje jej wejście do obrotu prawnego. Strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, ma możliwość złożenia odwołania, z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Gdyby zatem termin do wniesienia odwołania był jeszcze otwarty dla innych uczestników postępowania, to skarżący mogliby wnieść odwołanie od decyzji pomimo, że nie uczestniczyli w toku postępowania jak i nie otrzymali decyzji. Jak wynika jednak ze zgromadzonych dokumentów, w przedmiotowej sprawie termin ten powinien być liczony od dnia 22 listopada 2006 r., czyli od daty doręczenia kwestionowanej decyzji inwestorowi. Należy zatem uznać, iż 14-dniowy termin do wniesienia odwołania przez skarżących upłynął z dniem 6 grudnia 2006 r. Organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana decyzja została odebrana przez R. M. - męża R. M. W aktach sprawy nie było pełnomocnictwa uprawniającego R. M. do odbioru przedmiotowej decyzji. Inwestorka nigdy jednak nie podnosiła, aby skarżone orzeczenie nie zostało jej doręczone, przeciwnie w piśmie z dnia 22 lutego 2013 r. wskazała, że brak jest przeszkód prawnych do dokonywania czynności prawnych jak i faktycznych w jej imieniu przez jej męża, R. M. W związku z tym organ uznał dokonane doręczenie za skuteczne. W konsekwencji Wojewoda uznał, że odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 września 2006 r. zostały złożone przez skarżących po upływie ustawowego terminu. Zgodnie zaś z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, rozpoznanie merytoryczne odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony oznaczałoby, że organ podjął działania bez podstawy prawnej, a wydane przez niego rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym Wojewoda zobligowany był postąpić zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Na marginesie wskazano, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że kwestia ewentualnych negatywnych następstw związanych z realizacją objętej pozwoleniem na budowę z dnia 12 września 2006 r. inwestycji stanowić powinna przedmiot postępowania przed organami nadzoru budowlanego, nie zaś organami administracji architektoniczno-budowlanej. W skardze Wspólnota Mieszkaniowa Ś. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Większość zarzutów sformułowanych w skardze odnosi się merytorycznie do kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 września 2006 r. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że istota skarżonego postanowienia sprowadza się do stwierdzenia, że bieg terminu odwołania rozpoczyna się z dniem odebrania skarżonej decyzji przez stronę zainteresowaną w korzystnym dla siebie rozstrzygnięciu (wydaniu pozwolenia na budowę). Stan ten skutkował pozbawieniem Wspólnoty Mieszkaniowej Ś. w G. udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej części wspólnych - połaci dachu, co skutkuje następnie zniszczeniem części konstrukcyjnych budynku. W skardze zakwestionowano, że jako początek biegu terminu organ przyjął nie termin skutecznego doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania, lecz termin jej doręczenia jedynie stronie zainteresowanej. Skarżąca wskazała, że po skutecznym doręczeniu jej decyzji o pozwoleniu na budowę skarga została wniesiona w terminie. Skarżący B. S. również wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 września 2006 r. formułując tożsame zarzuty i argumenty, co skarżąca Wspólnota. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z przepisami prawa procesowego i materialnego. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie podlega postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. W razie zaniechania przez strony wniesienia odwołań w powyższym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, iż stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. (vide: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H. Beck Warszawa 2003 str. 566) Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. W orzecznictwie wyrażono stanowisko, że w razie wniesienia odwołania w okolicznościach uzasadniających złożenie przez stronę pominiętą w postępowaniu wniosku o wznowienie postępowania organ winien rozważyć czy w istocie wolą strony nie było złożenie takiego wniosku. W niniejszej sprawie brak było podstaw do potraktowania wniesionych odwołań, jako wniosków o wznowienie postępowania i uchylenia wydanego postanowienia w celu wyjaśniana, czy odwołania te nie mają charakteru wniosków o wznowienie postępowania. Ocena taka wynika z faktu, iż po pierwsze skarżący wyraźnie kwestionowali upływ terminu do wniesienia odwołań, a po drugie dla skarżących upłynął przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. miesięczny termin złożenia wniosków o wznowienie postępowania, rozpoczynający bieg od dnia w którym strony dowiedziały się o decyzji. Skarżący powołali się na fakt, iż decyzja, od której wniesiono odwołania nie została im doręczona i nie weszła do obrotu prawnego. Argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. Przed wszystkim wskazać należy, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego, decyzja o pozwoleniu na budowę została doręczona mężowi inwestorki R. M. R. M. w dniu 26 listopada 2006 r. R. M. przekazał decyzję R. M. Inwestorka w oparciu o tę decyzję przystąpiła do realizacji robót budowlanych, wykonała te roboty i uzyskała decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W skierowanym do organu architektoniczno –budowanego piśmie z dnia 22 lutego 2013 r. R. M. zakwestionowała zasadność zarzutów skarżących oraz wskazała, że nie było przeszkód prawnych aby czynności prawnych i faktycznych w jej imieniu dokonywał mąż R. M. Stanowisko to jest słuszne. Zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Mąż inwestorki mógł zatem dokonywać jako jej pełnomocnik czynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w tym dokonać odbioru w siedzibie wydanej przez ten organ decyzji. Znajdujące się w aktach administracyjnych oświadczenie R. M. z dnia 22 lutego 2013 r. należy traktować jako następcze potwierdzenie czynności pełnomocnika. Organ doręczając odpis decyzji o pozwoleniu na budowę R. M. winien być zażądać pełnomocnictwa, jednak zaniechanie organu w tym zakresie nie może obecnie prowadzić do uznania, że doręczenie decyzji nie miało miejsca i nie może być interpretowane na niekorzyść uczestniczki postępowania, która uzyskała pozwolenie na budowę i zrealizowała wynikające z tej decyzji uprawnienia. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że negatywne skutki nienależytego umocowania mogą dotyczyć jedynie tych czynności, które nie zostały przez mocodawcę potwierdzone. Skutki nienależytego umocowania pełnomocnika nie następują automatycznie. Uchybienie to jest usuwalne przez zatwierdzenie czynności pełnomocnika przez mocodawcę. Dokonanie zatem w toku postępowania administracyjnego czynności, pomimo braku pełnomocnictwa, wymaga rozważenia czy strona postępowania okoliczności potwierdziła czynności procesowej dokonaną przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 1433/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. III SA/Wr 253/07; wyroki dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl) Dodatkowo wskazać należy, że wydana decyzja niewątpliwie weszła do obrotu prawnego. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r. koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, Lex nr 529931 oraz z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 718/12, cytowane wyroki dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie w określoną w art. 16 k.p.a. zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji wynikających z niej skutków prawnych. Stwarza domniemanie mocy obowiązującej decyzji polegające na tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję. Jeżeli strony, którym doręczono decyzje, nawet z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, nie wniosły odwołania, decyzja staje się ostateczna, a jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w ramach trybów nadzwyczajnych. (por. cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r.) W okolicznościach niniejszej sprawy uruchomienie zwykłego trybu odwoławczego nastąpiłoby już po uzyskaniu przez decyzję administracyjną cechy ostateczności. Decyzja o pozwoleniu na budowę wobec braku jej zaskarżenia stała się ostateczna w dniu 5 grudnia 2006 r. Słusznie zatem organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołań. Nadto wskazać należy, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że kwestie realizacji robót przez inwestorkę nie podlegają rozstrzygnięciu w postępowaniu odwoławczym od decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany, lecz są one rozstrzygane w odrębnym postępowaniu przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.