II OSK 1674/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 256/13 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości; Zaskarżonym wyrokiem z 16 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] stycznia 2013 r. o odmowie stwierdzenia posiadania przez M. G. obywatelstwa polskiego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2012 r. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 6 września 2012 r. M. G., obywatelka Izraela, wystąpiła o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wskazując, że urodziła się w dniu [...] marca 1984 r. w [...], jako córka [...] (nazwisko rodowe: [...]) i E. G. (nazwisko rodowe: [...]). Posiadanie obywatelstwa polskiego strona wywiodła po ojcu, obywatelu polskim. Do wniosku skarżąca dołączyła kserokopię izraelskiego paszportu, potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie aktu urodzenia i aktu małżeństwa rodziców wraz z tłumaczeniami przysięgłymi na język polski oraz kopię decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2007 r. na mocy której organ ten stwierdził posiadanie przez E. G. (poprzednio E. G.) obywatelstwa polskiego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] października 2012 r., na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r. poz. 161), odmówił potwierdzenia posiadania przez M. G. obywatelstwa polskiego uzasadniając to brakiem dokumentu potwierdzającego tożsamość skarżącej. W ocenie Wojewody dokumentu takiego nie stanowi nieuwierzytelniona kserokopia izraelskiego paszportu strony. Minister Spraw Wewnętrznych zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo wezwania do przedłożenia dokumentu potwierdzającego tożsamość wnioskodawczyni w prawidłowej formie (oryginał lub uwierzytelniona za zgodność z oryginałem kopia) skarżąca braku tego nie uzupełniła, przez co nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 56 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o obywatelstwie polskim. W piśmie z dnia 12 grudnia 2012 r. wzywającym stronę do przedłożenia aktualnego dokumentu tożsamości Minister wskazał, że obowiązek wynikający z powołanych przepisów ustawy o obywatelstwie polskim zostanie uznany za wypełniony w przypadku przedstawienia przez stronę jednego z następujących dokumentów: ważnego dokument tożsamości, ważnego izraelskiego paszportu, aktualnego wypisu z rejestru ludności, zaświadczenia stosownych władz, a także innego dokumentu urzędowego, w którym potwierdzone zostanie brzmienie imienia i nazwiska podanego we wniosku. Minister podał ponadto, iż w piśmie z dnia 27 grudnia 2012 r. pełnomocnik strony wskazał, że skarżąca od urodzenia nie zmieniała danych osobowych, jednakże nadal w żaden sposób okoliczność ta nie została udokumentowana. W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wymagania, jakie powinien spełniać wniosek w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego określa art. 56 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 oraz art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Wyliczenie zawarte w powyższych przepisach ma charakter wiążący, zatem brak któregokolwiek z danych lub dokumentów złożonych w odpowiedniej formie zobowiązuje organ do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Brak dołączenia do wniosku dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku lub dołączenie dokumentów w nieodpowiedniej formie uzasadnia zatem wezwanie wnoszącego wniosek do usunięcia braków formalnych w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że w związku z brakiem reakcji pełnomocnika skarżącej na wezwanie organu pierwszej instancji do uzupełnienia braku formalnego wniosku w postaci uwierzytelnionej kopii izraelskiego paszportu wnioskodawczyni, prawidłowym działaniem organu powinno być pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania. Wydanie w tej sprawie decyzji odmawiającej potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego było zatem przedwczesne. Sąd jednocześnie uznał, że kserokopia izraelskiego paszportu skarżącej nie potwierdzona za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem, nie stanowi dowodu na to, co jest w tym dokumencie zapisane. Niepoświadczona odbitka ksero jest tylko środkiem uprawdopodobnienia za pomocą pisma istnienia oryginału, której dopuszczenie jako dowodu w postępowaniu administracyjnym jest niedopuszczalne, bowiem kserokopie dokumentów niepotwierdzone za zgodność z oryginałem nie są dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 kpa i nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia organu. Sąd zauważył ponadto, że zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2010 r. art. 76a k.p.a., wprowadzonym mocą ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz. U. Nr 216, poz. 1676), zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem czy radcą prawnym. Zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem czy radcą prawnym ma charakter dokumentu urzędowego. Dopiero tak poświadczony odpis staje się dokumentem urzędowym, potwierdzającym to, co jest w nim zawarte. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Spraw Wewnętrznych podniósł zarzuty naruszenia: I. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 63 oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji; w ocenie skarżącego organu w zaistniałym stanie faktycznym sprawy art. 64 § 2 k.p.a. nie znajdował zastosowania, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. co doprowadziło do uchylenia się przez Sąd I instancji od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, II. Przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim polegającą na uznaniu, że dokumenty potwierdzające dane i informacje zawarte we wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego (załączniki), o których stanowi art. 56 ust. 2 ustawy nie mają charakteru dowodowego, a jedynie formalny. Minister nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, iż nieprzedłożenie uwierzytelnionej kopii izraelskiego paszportu strony stanowi brak formalny wniosku, który powinien skutkować wdrożeniem trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie Ministra, w postępowaniu w przedmiocie potwierdzenia posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego konieczność załączenia dokumentów potwierdzających dane i informacje zawarte we wniosku (art. 56 ust. 2 ustawy) nie jest przesłanką formalną wniosku, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Złożenie stosownych dokumentów nie jest konieczne do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. W konsekwencji brak takich dokumentów nie uzasadniał wskazywanej przez Sąd I instancji konieczności zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. i nie stanowił przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z powołanych względów Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przeciwna wskazała, że popiera stanowisko skarżącego organu i wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Strona przeciwna za zasadny uznała zarzut niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim w związku z art. 64 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Istota sporu sprowadza się określenia zakresu obowiązków spoczywających na organie administracji publicznej w postępowaniu dotyczącym potwierdzenia obywatelstwa polskiego związanych z formalną kontrolą wniosku złożonego w tym przedmiocie. Skarżący kasacyjnie organ zasadnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, w świetle którego dołączenie do wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego dokumentów potwierdzających dane i informacje zawarte we wniosku (art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim) następuje w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. W świetle stanowiącego podstawę kasacyjną art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Braki formalne, możliwe do usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., stanowią wymagania ogólne pism procesowych określone w art. 63 § 1 - § 3a k.p.a., a także wymagania przewidziane w przepisach szczególnych. W odniesieniu do warunków formalnych ustanowionych dla szczególnego rodzaju podania jakim jest wniosek o stwierdzenie posiadania bądź utraty obywatelstwa polskiego wskazuje się, że zostają one naruszone wówczas, gdy wniosek nie zawiera, stosownie do przepisu szczególnego jakim jest art. 56 ust. 1 ustawy, danych wnioskodawcy oraz jego wstępnych do drugiego stopnia w zakresie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy, a także informacji o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie dane cudzoziemca, małoletniego, wnioskodawcy, osoby lub wstępnych wymagane na podstawie art. 56 ust. 1 obejmują: 1. imię (imiona) i nazwisko; 2. nazwisko rodowe; 3. datę i miejsce urodzenia; 4. imię i nazwisko ojca; 5. imię i nazwisko rodowe matki; 6. płeć; 7. obywatelstwo; 8. stan cywilny; 9. numer PESEL, jeżeli został nadany. Zakres istotnych informacji wskazano w wydanym na podstawie art. 58 ustawy o obywatelstwie polskim rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego (Dz. U. z 2012 r. poz. 925). Kontrowersje budzi jednakże mająca kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy kwestia charakteru obowiązku wynikającego z art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Powyżej wskazany przepis, przywołany w podstawach kasacyjnych, nakłada na osobę i podmiot występujący z wnioskiem o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego obowiązek dołączenia dokumentów potwierdzających dane i informacje zawarte we wniosku, i jednocześnie zwalnia te podmioty z wykonania tego obowiązku w przypadku, gdy uzyskanie tych dokumentów napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku wskazującego na konieczność legitymowania się, w chwili złożenia wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, dokumentami potwierdzającymi dane i informacje zawarte we wniosku, jako elementami formalnymi wniosku. Nie budzi wątpliwości, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków wniosku, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu wnioskowi biegu i służyć może wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających z niedopełnienia wymagań ściśle określonych w przepisach prawa, nie zaś merytorycznej ocenie wniosku (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., II GSK 1251/10, wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. II GSK 1976/12). Skuteczność żądania przez organ spełnienia przez wniosek (podanie) wymogów ustalonych w przepisach prawa wymaga istnienia przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania. Jako przykład przepisów szczegółowych kompleksowo wymieniających wymogi co do formalnej treści podania można wskazać, przykładowo, art. 97 ust.1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 poz. 518 ze zm.), art. 131 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 poz. 145 ze zm.), art. 49 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2013 poz. 672 ze zm.). Powołane przepisy skonstruowane zostały w oparciu o formułę "do wniosku należy dołączyć" lub "do wniosku dołącza się" bądź "wniosek zawiera", po której następuje sprecyzowanie rodzaju dokumentów, których nieodłącznie do wniosku rodzi skutek w postaci konieczności zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Na gruncie art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim ustawodawca zastosował odmienną konstrukcję wskazując, że podmiot występujący z wnioskiem jest obowiązany dołączyć dokumenty potwierdzające dane i informacje zawarte we wniosku nie precyzując jednoznacznie rodzaju dokumentów, które należy dołączyć do wniosku o potwierdzenie obywatelstwa polskiego. W wyroku z 20 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1428/14, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wymagane dokumenty poświadczać mają prawdziwość danych wskazanych w art. 13 ust. 1 pkt 1 - 9, a zatem: 1) imienia (imion) i nazwiska; 2) nazwiska rodowego; 3) daty i miejsca urodzenia; 4) imienia i nazwiska ojca; 5) imienia i nazwiska rodowego matki; 6) płci; 7) obywatelstwa; 8) stanu cywilnego; 9) numeru PESEL, jeżeli został nadany. Nie budzi wątpliwości, że prawdziwość powyższych danych wykazana może być przy pomocy różnego rodzaju dokumentów, w szczególności, jak przyjął Minister, katalog dokumentów potwierdzających imię i nazwisko wnioskodawcy nie jest zamknięty i obejmuje m.in. dokument tożsamości, paszport, wypis z rejestru ludności, zaświadczenie stosownych władz bądź też inne aktualne dokumenty urzędowe (skierowane do skarżącej pismo Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 12 grudnia 2012 r.). W odniesieniu do przepisu art. 64 § 2 k.p.a. w doktrynie akcentowana jest jednakże konieczność jego interpretowania przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym wynikających z art. 7 i 9 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2015, Komentarz do art. 64 k.p.a., teza 2). Wymagania szczególne podania wszczynającego postępowanie administracyjne określone przepisami szczególnymi, aby mogły być uznane za dodatkowe wymogi formalne wniosku, powinny spełniać wymóg odpowiedniej szczegółowości. W skardze kasacyjnej zasadnie podniesiono zatem, że określony w art. 64 § 2 k.p.a. tryb usuwania braków formalnych podania ma zastosowanie w przypadkach, gdy z obowiązujących przepisów wynika jednoznacznie obowiązek dołączenia do wniosku inicjującego postępowanie administracyjne określonych dokumentów, jako elementów formalnych tego wniosku. Warunki formalne wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne powinny być identyczne w każdej tożsamej rodzajowo sprawie i określone w sposób wyłączający możliwość powstania sporu co do tego, czy przedłożenie danego rodzaju dokumentu łączyć się będzie z wypełnieniem obowiązku złożenia podania w prawidłowej formie. Niedopuszczalne jest zatem określanie wymogów formalnych wniosku w sposób niejednoznaczny i zbyt szeroki, kreujący potrzebę wcześniejszego zasięgania w tym zakresie stanowiska organu administracji. Znaczenie, jakie treści art. 56 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach zostało nadane przez Sąd I instancji w związku z przyjętą przez ten Sąd wykładnią tego przepisu prowadzi do daleko idącego sformalizowania postępowania administracyjnego, czyniąc wyłom od charakteryzującej to postępowanie zasady ograniczonego formalizmu. Sąd kasacyjny podziela stanowisko skarżącego organu, że dokumenty, o których mowa w art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, nie mają charakteru braków formalnych wniosku, ale stanowią załączniki do wniosku o charakterze dowodowym, które nie podlegają ocenie we wstępnej fazie postępowania. Brak dowodu potwierdzającego podane informacje nie może być kryterium oceny spełnienia przez wniosek wymogów formalnych, lecz powinien być brany pod uwagę tylko podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy. Złożenie dokumentów nie jest bowiem konieczne do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Wprowadzenie do obecnie obowiązującej ustawy o obywatelstwie polskim przepisu o treści zawartej w art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim w kształcie akcentującym konieczność czynnego udziału przez stronę udziału w postępowania ocenić należy jako modyfikację art. 7 i art. 77 k.p.a., nie znoszącą jednakże nałożonego na organ obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Analizowany przepis wskazuje jedynie, że ciężar przedstawienia dokumentów w zakresie określonym w art. 56 ust. 1 ustawy, korespondujących z informacjami i oświadczeniami strony zawartymi we wniosku, spoczywa na wnioskodawcy. Minister zasadnie podnosi, że o tym, iż załączniki do wniosku mają charakter wyłącznie dowodowy wskazuje zawarte w art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie zastrzeżenie, w świetle którego obowiązek dołączenia dokumentów potwierdzających dane i informacje zawarte we wniosku jest wyłączony w sytuacji, gdy uzyskanie tych dokumentów napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody. Przyjęcie ściśle formalnego podejścia do wymogów zawartych w art. 56 ust. 2 ustawy powodowałoby, że organ zobowiązany byłby na wstępnym etapie postępowania do dokonywania weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy wskazującego, że uzyskanie określonych dokumentów napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody. Skuteczność takiej weryfikacji zależy od ustalenia faktu (odnoszącego się do owych istotnych okoliczności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy), który treścią dokumentu miał być wykazany. Taka ocena, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jest jednak właściwa dopiero dla drugiej fazy postępowania administracyjnego. Z tych względów należało przyjąć, że kryterium kompletności formalnej wniosku o potwierdzenie obywatelstwa odnosić należy wyłącznie do spełnienia wymogów z art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, zaś niedołączenie do wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego dokumentów potwierdzających dane i informacje zawarte we wniosku (art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim) nie stanowi braku formalnego tego wniosku podlegającego usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Powyższe względy nakazywały uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W toku ponownego rozpoznania sprawy, mając na uwadze stanowisko przyjęte w niniejszym orzeczeniu odnośnie do warunków prawnych, od których zależy poprawność formalna wniosku o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, wynikające z przyjętej wykładni art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona oceny, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym uzasadniał odmowę potwierdzenia posiadania przez skarżącą obywatelstwa polskiego. Ocena ta powinna zarazem uwzględniać wyrażany w doczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że wyłączną podstawę rozstrzygnięcia stwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego powinny stanowić dowody pozwalające na bezsporne zidentyfikowanie osoby wnioskującej o wydanie decyzji. Uwzględniając zaś stanowisko strony przeciwnej wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, popierającej zarzuty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.