II OSK 1471/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2704/14 w sprawie ze skargi E. C. - C. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 2704/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. C. - C. na decyzję Ministra Zdrowia z [...] września 2014r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2014r., którą organ ten – po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 453/14 decyzji z dnia 17 grudnia 2013r. utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2013 r. - uchylił decyzję z dnia [...] października 2013 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2012 r. wykreślającą z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą podmiotu leczniczego "[...]" s.c. E. C.-C., J. C., E. K. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, wprawdzie nie posiada wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 7 k.p.a., niemniej obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., została bowiem skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, skoro w dacie jej wydania podmiot leczniczy "[...]" s.c. E. C.-C., J. C., E. K. nie istniał, wobec rozwiązania spółki cywilnej przez Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...]. Sąd wskazał na przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, którym jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie jest zatem władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Sąd wywodził o przyjęciu jednolitej linii orzecznictwa sądowego, zgodnie z którym wadliwość decyzji przewidziana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. występuje, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przy czym przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć sytuację, w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Faktu doręczenia decyzji nie należy zatem utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Regulacja, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma za zadanie wyeliminowanie przypadków, w których akt administracyjny nie mógł wywołać przewidzianych w nim skutków z uwagi na jego skierowanie do niewłaściwej osoby, niedysponującej uprawnieniami strony. Tym samym nie chodzi o omyłkę w doręczeniu aktu, względnie o brak podstaw do tegoż doręczenia, ale o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. W świetle przedstawionej argumentacji dodać należy, że spółka, o której mowa w art. 860 k.c. jest umownym stosunkiem prawnym, w którym jej strony (wspólnicy), zobowiązują się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony (...). Jest to szczególny stosunek prawny, w którym wspólnicy współdziałają dla osiągnięcia zamierzonego, wspólnego celu. Z uwagi na elementy o charakterze organizacyjnym spółkę cywilną można uznać za organizację wspólników, pozbawioną jednak odrębnej od nich podmiotowości prawnej, na co wskazują, w szczególności, obowiązujące w spółce reguły prowadzenia spraw i jej reprezentacji, częściowe wyodrębnienie majątku spółki od majątków wspólników tj. wspólność łączna, odpowiedzialność za zobowiązania spółki, jak i skutki prawne wywoływane przez działania jednego wspólnika w ramach prawa do reprezentacji, tak w stosunku do pozostałych wspólników, jak i wobec osób trzecich. Spółka nie jest jednak podmiotem prawa cywilnego, w szczególności nie jest ona osobą prawną ani jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej, wyposażoną w zdolność prawną. Żaden przepis prawa nie przyznaje bowiem spółce osobowości prawnej, ani zdolności prawnej. W konsekwencji, skoro nie jest ona podmiotem prawa, to nie przysługuje jej zdolność do czynności prawnych, zdolność sądowa ani procesowa, co oznacza, że podmiotami praw i obowiązków są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; stroną postępowania sądowego czy administracyjnego są wszyscy wspólnicy. W związku z powyższym, nie można było podzielić stanowiska Ministra Zdrowia, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia 19 czerwca 2012 r., wykreślająca z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą podmiotu leczniczego "[...]" s.c. E. C.-C., J. C., E. K. została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, jeżeli jako jej adresatów wymieniono poszczególnych wspólników rozwiązanej ww. orzeczeniem spółki cywilnej. Skoro w postępowaniu zwyczajnym organ jednoznacznie ustalił, w wyniku przeprowadzonej kontroli, że od 1 stycznia 2012 r. ww. podmiot leczniczy nie udziela świadczeń zdrowotnych, umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych podstawowej opieki zdrowotnej rozwiązano z dniem 31 grudnia 2011 r., a umowa dzierżawy pomieszczeń przeznaczonych na działalność leczniczą wygasła z dniem 31 marca 2012 r., tym samym podmiot leczniczy, w sposób rażący, nie spełnia wymogów określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ustawy o działalności leczniczej, to słusznie - w oparciu o art. 108 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy - wydał decyzję o wykreśleniu ww. podmiotu, z rejestru - kierując rozstrzygnięcie do każdego ze wspólników ww. spółki cywilnej. Pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a w szczególności zarzut niezastosowania się przez organ odwoławczy do oceny prawnej wyrażonej w przytoczonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnośnie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o inne przesłanki niż wymieniona w art. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jest lakoniczne, niemniej – w świetle przedstawionego stanowiska – pozostaje ono bez istotnego wpływu na wynik sprawy i nie narusza art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Minister Zdrowia wniósł skargę kasacyjną , zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) poprzez błędne uznanie, iż byli wspólnicy rozwiązanej spółki cywilnej prowadzącej działalność leczniczą jako podmiot leczniczy, mogą być stroną postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia tej spółki z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, a tym samym przyjęcie, że decyzja administracyjna Wojewody L., której nieważność stwierdził Minister Zdrowia w zaskarżonej decyzji została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie, mimo, iż w dniu wydania decyzji Wojewody L. nie istniała spółka cywilna, a osoby, do których została skierowana decyzja nie były już wspólnikami spółki cywilnej, a tym samym nie istniała strona postępowania w sprawie wykreślenia podmiotu z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na tych podstawach wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie opiera się na wyprowadzeniu takiego naruszenia przepisu prawa materialnego, z którego unormowania nie wynika umocowanie do nadania uprawnienia lub jego cofnięcia. Artykuł 28 kodeksu postępowania administracyjnego reguluje materialnoprawną przesłankę przyznania jednostce statusu strony w postępowaniu przez odesłanie do takich wartości jak interes prawny oraz obowiązek prawny. Przyznanie jednostce interesu prawnego następuje z mocy normy prawnej przepisu prawa materialnego, która daje podstawę do wyprowadzenia, w wyniku jej autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub cofnięcia uprawnienia. Artykuł 28 kodeksu postępowania administracyjnego nie reguluje drugiej przesłanki przyznania jednostce statusu strony: zdolności prawnej. Według artykułu 29 kodeksu postępowania administracyjnego " Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej". Zgodnie z art. 30 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego " Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnej stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Dopuszczenie prowadzenia działalności, w tym w zakresie świadczeń zdrowotnych przez spółkę nie posiadającą osobowości prawnej, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 8 uchylonej ustawy z 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej, (tj. Dz. U. z 2007r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), a obecnie, zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. b ustawy z 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej ( tj. Dz. U. z 2016r. poz. 1638), w formie spółki cywilnej, spółki jawnej albo spółki partnerskiej jako grupowej praktyki lekarskiej nie daje podstaw do wyprowadzenia zdolności prawnej spółki cywilnej a nie zdolności prawnej wspólników. Podstawą do przyznania zdolności prawnej, a zatem zdolności do nabywania uprawnień lub obowiązków, zgodnie z art.30 kodeksu postępowania administracyjnego, są przepisy kodeksu cywilnego. Przyznanie zdolności prawnej jednostce organizacyjnej niebędącej osobą prawną wymaga regulacji ustawowej, a w razie braku takiej szczególnej regulacji nie ma podstaw do jej wyprowadzenia. Zarówno w regulacji uchylonej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, jak i obowiązującej ustawie o działalności leczniczej, działalności leczniczej prowadzonej w formie spółki cywilnej nie przyznano zdolności prawnej. Konsekwencją jest zastosowanie art. 860 § 1 Kodeksu cywilnego. W komentarzu do art. 860 Kodeksu cywilnego ( A. Kidyba red. K. Kopaczyńska- Pienniak LEX ) podkreślono: " Spółka jest stosunkiem prawnym powstałym na podstawie umowy, przez którą jej strony, czyli wspólnicy, zobowiązują się do osiągniecia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Jego źródłem jest umowa obligacyjna, która wywołuje również skutki z zakresu prawa rzeczowego. Jest to specyficzny stosunek prawny, gdyż jego podmioty tworzą rodzaj korporacji, stanowią grupę osób współdziałających dla osiągnięcia zamierzonego – wspólnego dla wszystkich celu. Strony wiąże więc tożsamość interesów, których zaspokojeniu ma służyć spółka. Różni to stosunek prawny spółki od innych stosunków obligacyjnych, w których umowa godzi najczęściej sprzeczne wobec siebie interesy stron. Z uwagi na występujące elementy o charakterze organizacyjnym spółkę cywilną można uznać za pewną jednostkę organizacyjną, organizację wspólników, pozbawioną jednak odrębnej od nich podmiotowości prawnej. Wskazują na to w szczególności obowiązujące w spółce reguły prowadzenia spraw i reprezentacji spółki, częściowe wyodrębnienie majątku spółki od majątków wspólników przez objęcie go wspólnością łączną, zasady odpowiedzialności za zobowiązania spółki, a także wywoływanie skutków prawnych przez działania jednego wspólnika w ramach prawa do reprezentacji, zarówno wobec pozostałych wspólników, jak i wobec osób trzecich. Jednocześnie podkreślić należy, że spółka nie jest podmiotem prawa cywilnego. W szczególności nie jest ona osobą prawną ani jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej, ale wyposażoną w zdolność prawną. O uznaniu za osobę prawną, jak również za jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, ale posiadającą zdolność prawną (art. 33 1 k.c.) decyduje bowiem kryterium normatywne w postaci przyznania przez przepis prawa: w pierwszy przypadku – osobowości prawnej , a w drugim – zdolności prawnej. Tymczasem żaden przepis prawa nie przyznaje spółce ani atrybutu osobowości prawnej, ani zdolności prawnej. Ponieważ nie jest ona podmiotem prawa, nie przysługuje jej w związku z tym również zdolność do czynności prawnych, zdolność sądowa ani procesowa. Konsekwencje braku podmiotowości prawnej spółki cywilnej wyrażają się między innymi w tym, że: 1) stroną zawieranych umów są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 2) podmiotami praw i obowiązków są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 3) stroną postępowania sądowego czy administracyjnego są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 4) majątek spółki jest majątkiem wspólnym wspólników; 5) odpowiedzialność za zobowiązania ponoszą wspólnicy, a nie spółka." W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wywiódł, że decyzja Wojewody L. z [...] czerwca 2012r. wykreślająca z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą podmiotu leczniczego " [...]" s.c. E. C. – C., J. C., E. K., nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a zatem nie było podstawy do stosowania sankcji nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.