VII SA/Wa 2704/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz E. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. ([...]) Minister Zdrowia, na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267), dalej kpa, – odmówił stwierdzenia, na wniosek J. C., nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]) wykreślającej z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą podmiotu leczniczego "[...]" s.c. [...]. Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. zapadła po dokonaniu kontroli w dniu 26 stycznia 2012 r., podczas której organ ustalił, że od 1 stycznia 2012 r. podmiot leczniczy nie udziela świadczeń zdrowotnych, umowa o udzielanie świadczeń zdrowotnych podstawowej opieki zdrowotnej została rozwiązana z dniem [...] grudnia 2011 r., a umowa dzierżawy pomieszczeń przeznaczonych na działalność leczniczą wygasła z dniem [...] marca 2012 r. Minister powołał art. 108 ust. 2 pkt 3 oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ustawy o działalności leczniczej wskazując, że ww. podmiot leczniczy przed dniem wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru nie dysponował pomieszczeniami, w których mógłby udzielać świadczeń zdrowotnych, naruszając tym samym art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, a naruszenie to ma charakter rażący. Organ podkreślił, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest rozwiązanie przez sąd spółki cywilnej p.n. Niepubliczny ZOZ "[...]" w skład której wchodzą wspólnicy E. C., J. C., E. K. (wyrok Sądu Rejonowego [...] w [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...] [...]). Odnosząc się do zarzutu, że "ustawa o działalności leczniczej nie zawiera zapisu nakładającego obowiązek złożenia wniosku o wykreślenie z rejestru na podmiot leczniczy kończący działalność", wskazał art. 107 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym podmiot wykonujący działalność leczniczą, wpisany do rejestru jest obowiązany zgłaszać organowi rejestrowemu wszelkie zmiany danych objętych rejestrem w terminie 14 dni od dnia ich powstania. W przypadku zaprzestania działalności leczniczej podmiot leczniczy, zobowiązany był zatem dokonać zmian, tj. złożyć wniosek o wykreślenie z rejestru. Minister nie zgodził się ze stanowiskiem, że organ rejestrowy w tej sprawie, powinien wykreślić podmiot leczniczy z urzędu, "stosując odpowiednią interpretację art. 108 ust. 2 pkt 6", gdyż przepis ten dotyczy tylko takiego podmiotu leczniczego, który w ogóle nie podjął działalności leczniczej, po dokonaniu wpisu do rejestru. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 453/14 uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] września 2014r. ( [...]) Minister Zdrowia uchylił decyzję własną z dnia [...] października 2013 r. i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Organ wskazał, że badana decyzja została wydana przez organ właściwy, zgodnie z art. 106 ust. 1 cyt. ustawy, zatem przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa nie zachodziła w sprawie, jak i nie zaszły przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5, 6 i 7 kpa. Stwierdził następnie, że ww. spółka cywilna została rozwiązana przez Sąd, więc na dzień wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nie istniał podmiot leczniczy pod ww. nazwą. Nie było zatem podstaw do wydania decyzji w sytuacji, gdy strona nie istniała w dniu wydania decyzji. W takim przypadku organ winien był z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej dokonać wykreślenia w księdze rejestrowej podmiotu leczniczego. Tym samym decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa, co obligowało do stwierdzenia jej nieważność. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. C. i domagając się jej uchylenia zarzuciła naruszenie przepisów prawa: 1) materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. błędne zastosowanie art. 108 ust. 2 cyt. ustawy poprzez uznanie, iż nie było podstaw do wydania decyzji, a organ winien dokonać czynności materialno-technicznej w księdze rejestrowej podmiotu leczniczego, podczas gdy ustawa wskazuje, jakie mogą być podstawy wykreślenia podmiotu leczniczego z rejestru i żaden przepis nie upoważnia organu rejestrowego do wpisywania lub wykreślania podmiotów w drodze czynności materialno- technicznych; pominięcie art. 110 ust. 1 ww. ustawy poprzez uznanie, iż zmiany w rejestrze podmiotów leczniczych dotyczące podmiotu leczniczego pod nazwą Spółka cywilna "[...]" [...], mogły zostać dokonane poprzez czynność materialno-techniczną, podczas gdy ustawa wskazuje rozstrzygnięcie w sprawie wpisu do rejestru podmiotów leczniczych w formie decyzji, 2) procesowego, art. 107 par. 1 i 3 kpa, poprzez wydanie decyzji niezawierającej ustawowych elementów decyzji tj. brak uzasadnienia prawnego i faktycznego, a w szczególności niewskazanie faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których organ oparł rozstrzygnięcie, dowodów, którym organ odmówił mocy dowodowej, niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, co powoduje, iż decyzja nie może funkcjonować w obrocie prawny i winna zostać wyeliminowana; art. 156 § 4 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., podczas gdy nie można uznać, iż decyzja ta została skierowana do osoby/podmiotu nie będącej stroną w sprawie. Skarżąca podkreśliła, że art. 108 ust. 2 ww. ustawy zawiera katalog zamknięty podstaw wykreślenia podmiotu leczniczego z rejestru. Wojewoda zastosował zatem prawidłowo przepisy prawa i wykreślił ww. podmiot leczniczy. Zdaniem strony, błędne jest również stanowisko iż Wojewoda [...] powinien z urzędu dokonać czynności materialno-technicznej w księdze rejestrowej podmiotu leczniczego, skoro wykreślenia dokuje się w formie decyzji. Ponadto, zaskarżona decyzja nie zawiera elementów określonych w art. 107 § 1 i 3 kpa. Według skarżącej, bez znaczenia jest okoliczność, iż w dacie wydawania decyzji spółka cywilna już nie istniała. Organ nie zastosował się także do oceny WSA w ww. wyroku, odnośnie tego jak powinna wyglądać i jakie składniki winna zawierać decyzja wydana w tej sprawie.  Ponadto, organ naruszył art. 156 ust. 1 pkt. 4 kpa, bowiem w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, każda decyzja doręczana jest odrębnie każdemu wspólnikowi, bowiem spółka cywilna nie posiada podmiotowości prawnej. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych posiada natomiast każdy ze wspólników. Niezależnie od tego czy spółka cywilna by istniała czy też nie, to i tak stroną postępowania był każdy ze wspólników spółki cywilnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie przedstawione w niej zarzuty uznać można za zasadne. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2014r., którą organ ten – po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 453/14 decyzji z dnia [...] grudnia 2013r. utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2013 r. - uchylił decyzję z dnia [...] października 2013 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wykreślającą z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą podmiotu leczniczego "[...]" s.c. [...]. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, wprawdzie nie posiada wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 7 kpa, niemniej obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, została bowiem skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, skoro w dacie jej wydania podmiot leczniczy "[...]" s.c. [...] nie istniał, wobec rozwiązania spółki cywilnej przez Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...]. Wyjaśnić zatem trzeba, że postępowanie nieważnościowe, w którym rozpatrywana była niniejsza sprawa, jest postępowaniem nadzwyczajnym, ograniczającym się wyłącznie do zbadania, czy kontrolowana w nim decyzja jest dotknięta kwalifikowanymi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. Celem tej instytucji jest zatem eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej jedynie ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie jest zatem władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym (por. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 968/10, LEX nr 1083720). Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za jednolity uznać należy pogląd, zgodnie z którym z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przy czym przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć sytuację w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Faktu doręczenia decyzji nie należy zatem utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, LEX nr 1069001, wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1324/09, LEX nr 737703). Regulacja, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma za zadanie wyeliminowanie przypadków, w których akt administracyjny nie mógł wywołać przewidzianych w nim skutków z uwagi na jego skierowanie do niewłaściwej osoby, niedysponującej uprawnieniami strony. Tym samym nie chodzi o omyłkę w doręczeniu aktu, względnie o brak podstaw do tegoż doręczenia, ale o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. W świetle przedstawionej argumentacji dodać należy, że spółka, o której mowa w art. 860 k.c. jest umownym stosunkiem prawnym, w którym jej strony (wspólnicy), zobowiązują się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony (...). Jest to szczególny stosunek prawny, w którym wspólnicy współdziałają dla osiągnięcia zamierzonego, wspólnego celu. Z uwagi na elementy o charakterze organizacyjnym spółkę cywilną można uznać za organizację wspólników, pozbawioną jednak odrębnej od nich podmiotowości prawnej, na co wskazują, w szczególności, obowiązujące w spółce reguły prowadzenia spraw i jej reprezentacji, częściowe wyodrębnienie majątku spółki od majątków wspólników tj. wspólność łączna, odpowiedzialność za zobowiązania spółki, jak i skutki prawne wywoływane przez działania jednego wspólnika w ramach prawa do reprezentacji, tak w stosunku do pozostałych wspólników, jak i wobec osób trzecich. Spółka nie jest jednak podmiotem prawa cywilnego, w szczególności nie jest ona osobą prawną ani jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej, wyposażoną w zdolność prawną. Żaden przepis prawa nie przyznaje bowiem spółce osobowości prawnej, ani zdolności prawnej. W konsekwencji, skoro nie jest ona podmiotem prawa, to nie przysługuje jej zdolność do czynności prawnych, zdolność sądowa ani procesowa, co oznacza, że podmiotami praw i obowiązków są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; stroną postępowania sądowego czy administracyjnego są wszyscy wspólnicy. W związku z powyższym, nie można było podzielić stanowiska Ministra Zdrowia, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r., wykreślająca z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą podmiotu leczniczego "[...]" s.c. [...] została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, jeżeli jako jej adresatów wymieniono poszczególnych wspólników rozwiązanej ww. orzeczeniem spółki cywilnej. Skoro w postępowaniu zwyczajnym organ jednoznacznie ustalił, w wyniku przeprowadzonej kontroli, że od 1 stycznia 2012 r. ww. podmiot leczniczy nie udziela świadczeń zdrowotnych, umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych podstawowej opieki zdrowotnej rozwiązano z dniem 31 grudnia 2011 r., a umowa dzierżawy pomieszczeń przeznaczonych na działalność leczniczą wygasła z dniem 31 marca 2012 r., tym samym podmiot leczniczy, w sposób rażący, nie spełnia wymogów określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ustawy o działalności leczniczej, to słusznie - w oparciu o art. 108 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy - wydał decyzję o wykreśleniu ww. podmiotu, z rejestru - kierując rozstrzygnięcie do każdego ze wspólników ww. spółki cywilnej. Pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a w szczególności zarzut niezastosowania się przez organ odwoławczy do oceny prawnej wyrażonej w przytoczonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnośnie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o inne przesłanki niż wymieniona w art. art. 156 § 4 pa kpa jest lakoniczne, niemniej – w świetle przedstawionego stanowiska – pozostaje ono bez istotnego wpływu na wynik sprawy i nie narusza art. 153 ppsa. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem oceny prawnej Sądu Wobec naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 4 kpa.\, poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa oraz art. 152 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz wstrzymał jej wykonanie do czasu uprawomocnienia się wyroku.