VII SA/Wa 1756/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. R. i A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], działając na podstawie art. podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania D. R. i A. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...]z dnia [...] sierpnia 2001 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie kiosku handlowego usytuowanego przy prawym skrzydle [...] na działce nr. ew. [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wydając powyższą decyzję organ oparł ją na następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2000r., nr. [...], zatwierdził projekt budowlany pawilonu handlowego i zezwolił D. R. i A. R. na wymianę istniejącego kiosku kwiatowego w liniach rozgraniczających ul. [...] róg ul. [...] w [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Starosta Powiatu [...] udzielił D. i A. R. pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego usytuowanego w [...] przy ul. [...] róg ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2000r. zatwierdzającej projekt budowlany pawilonu handlowego i zezwalającej D. R. i A. R. na wymianę istniejącego kiosku kwiatowego w liniach rozgraniczających ul. [...] róg ul. [...] w [...], wobec braku uzyskania przez inwestorów wcześniejszego pozwolenia na prowadzenie tych robót od wojewódzkiego konserwatora zabytków. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy decyzję ww. Wojewody [...]. Decyzja GINB z dnia [...] listopada 2009 r. została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt. VII SA/Wa 157/10 oddalił skargę na tę decyzję. Następnie było prowadzone postępowanie z wniosku spółki [...] Sp. z o.o. o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego kiosku handlowego zakończone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie wydania nakazu rozbiórki. Skarga na ww. decyzję prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 451/13 została oddalona. WSA w uzasadnieniu wyroku wskazał m.in., że bezsporne jest w przedmiotowej sprawie, że kiosk handlowy został wybudowany na podstawie obowiązującej wówczas decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz że inwestorzy uzyskali decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie. Dopiero później stwierdzona została nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, wywołująca skutek ex turic i sytuację prawną tego obiektu, jako wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie wyeliminowało z mocy prawa decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie istnieje i jest wiążąca w sprawie. Zgodnie z ustaleniami organów decyzję taką wydał uprawniony organ - Starosta Powiatu [...] w dniu [...] sierpnia 2001 r. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego kończy proces inwestycyjno-budowlany. Sąd podkreślił, że istotą zakończenia procesu inwestycyjnego było udzielenie pozwolenia na użytkowanie przy ustaleniu, iż wzniesiony obiekt budowlany odpowiada obiektowi, którego projekt został zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zatem istnienie decyzji z pozwoleniem na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Oznacza to, że nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego z art. 50-51 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inna decyzja administracyjna. W konkluzji Sąd stwierdził, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna z pozwoleniem na użytkowanie to jest to przeszkoda prawna dla takiej legalizacji. Zauważył, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę powinno skutkować wszczęciem odrębnego postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12,, gdzie wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Na wniosek spółki [...] Sp. z o.o. zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...]z dnia [...] sierpnia 2001 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego usytuowanego w [...] przy ul. [...] róg ul. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie kiosku handlowego. Z decyzją nie zgodzili się skarżący D. R. i A. R. składając odwołanie od ww. decyzji. GINB, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., opisaną na wstępie - utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...]maja 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Przechodząc zaś do merytorycznego uzasadnienia wskazał, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorzy winni uzyskać pozwolenie właściwego konserwatora zabytków na prowadzenie robót. Takie pozwolenie nie zostało wydane. Podkreślił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...][...] Konserwator Zabytków nakazał D. R. i A. R. przywrócić do poprzedniego stanu zabytek – układ urbanistyczny ul. [...] w [...] w rejonie ul. [...] – poprzez usunięcie umieszczonego niezgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków i opieki nad zabytkami kiosku handlowego przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w [...] przy prawym skrzydle [...] przy ul. [...]na działce nr ewid. [...] w obrębie [...]. GINB powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, z której w sposób jednoznaczny wynika, że "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa". Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest "końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego." (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 660/09). "Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę i stanowi jego kolejny etap." (wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1499/08). W powyższej sprawie niezbędnym elementem do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę było uzyskanie pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót, którego inwestorzy do chwili obecnej nie uzyskali. Stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i A. R. pozwolenia na wymianę przedmiotowego kiosku oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc), w związku z czym udzielenie pozwolenia na użytkowanie nastąpiło bez oparcia prawnego w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, należało stwierdzić nieważność decyzji zależnej, tj. decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] udzielającej D. R. i A. R. pozwolenia na użytkowanie kiosku handlowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. R. i A. R. Podnieśli zarzut naruszenia: art. 156 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że samo stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. o pozwoleniu na budowę kiosku stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie; art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na pominięciu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych podnoszonych przez strony w toku postępowania przed organem I instancji oraz pozostawienie poza rozważaniami organu odwoławczego okoliczności i zarzutów zgłoszonych w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., przy czym wskazane naruszenia prawa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podnieśli m.in. zarzut nierozważenia przez organ występowania jednej z koniecznych przesłanek nieważności, tj. skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności - racje ekonomiczne lub społeczne. Według oceny skarżących skutków takich decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie wywołuje, zaś wbrew twierdzeniu WINB - samo naruszenie przepisów art. 55 i art. 59 Prawa budowlanego, wskazanych w uzasadnieniu decyzji, nie może stanowić wyłącznej przesłanki stwierdzenia nieważności. Skarżący uznali za nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy powołanie się na decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r. nakazującą usunięcie przedmiotowego kiosku z terenu objętego ochroną konserwatora - albowiem decyzja ta nie jest prawomocna, a nadto postępowania przed organem nadzoru budowlanego oraz przed organem ochrony zabytków mają autonomiczny charakter i żadne z nich nie ma wpływu na rozstrzygnięcie każdego z tych organów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty skarżących przedstawione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Jak słusznie podkreślił organ administracji, jedną z podstaw zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. W przedmiotowej sprawie, organy orzekające, w trybie stwierdzenia nieważności (co zaaprobował WSA w prawomocnym wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn.. akt VII SA/Wa 157/10) uznały, że postępowanie administracyjne dotyczące wydania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na terenie wpisanym do rejestru zabytków, było uzależnione od uprzedniego wydania, w odrębnym postępowaniu administracyjnym, toczącym się przed organami, właściwymi w sprawach ochrony zabytków, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych na takim terenie, przy czym to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, iż teren na którym znajduje się pawilon handlowy, zlokalizowany przy prawym skrzydle [...] w [...] przy ul. [...], jak i sam Pałac objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków. Jak wskazał [...]WINB w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdzając nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wynika z tego, iż w sytuacji, gdy inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a organ administracji architektoniczno - budowlany pomimo to zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, to decyzja pozwalająca na budowę jest obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia to wyeliminowanie jej z obrotu prawnego jako nieważnej, bo podjętej z rażącym naruszeniem prawa. Jak prawidłowo wskazał organ w zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i A. R. pozwolenia na wymianę przedmiotowego kiosku oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc), w związku z czym udzielenie pozwolenia na użytkowanie nastąpiło bez oparcia prawnego w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzyskanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wymianę przedmiotowego kiosku, musiało być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W sytuacji braku tej ostatniej, decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła być wydana. Stanowi bowiem tzw. decyzję zależną. Jak bowiem zauważono w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, jeśli decyzja zależna była oparta na decyzji, której skutki prawne w wyniku stwierdzenia nieważności zostały zniesione od dnia jej wydania, to także decyzja zależna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przywołanie w zaskarżonej decyzji informacji o decyzji (nieostatecznej), podjętej przez konserwatora zabytków, w ocenie Sądu, nie można uznać za zarzut świadczący o wadliwości zaskarżonej decyzji. Sąd zauważa, że organ rzeczywiście nie wskazał wprost, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę wobec braku zgody konserwatora zabytków, wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie ale w przedmiotowej sprawie nie jest to uchybienie mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie. . W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).