II SA/Rz 1194/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. jawna na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2013r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. jawna kwotę 340 zł /słownie: trzysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Przedsiębiorstwa [.] – [.] spółka jawna z/s w [.] (dalej: Spółka lub P.) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: SKO w [.], SKO lub Kolegium) z dnia [.] marca 2014 r. nr [.], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, które wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [.] listopada 2007 r. nr [.], Prezydent Miasta [.] ustalił na wniosek JJ warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: osiedle mieszkaniowe wielorodzinne z usługami drobnymi nieuciążliwymi i usługami handlowymi (spożywczo-przemysłowymi) oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr 2741/27, 2741/17, 2741/22, 2741/25, 2553/1, 2740, 2741/26, 2552, obręb [...] w [.] u zbiegu ulic [.] i [.], w granicach określonych w załączniku graficznym dla tej decyzji. Podaniem z dnia 7 lipca 2008 r. Spółka zwróciła się do SKO w [.] z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [.] listopada 2007 r. Decyzją z dnia [.] września 2008 r. o nr [.], SKO w [.] odmówiło wszczęcia postępowania, a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [.] stycznia 2009 r. nr [.], utrzymało własne rozstrzygnięcie w mocy. Skarga na wymienioną decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/RZ 529/11, które to orzeczenie zostało jednak uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2523/11, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W następstwie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 446/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzje z dnia [.] stycznia 2009 r. oraz [.] września 2008 r. Skarga kasacyjna od tego orzeczenia została zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. II OSK 2678/13 i nie została dotychczas rozpoznana. Niezależnie od powyższego SKO w [.] postanowieniem z dnia [.] września 2008 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] listopada 2007 r. Decyzją z dnia [.] marca 2009 r. [.], Kolegium stwierdziło jej nieważność, a po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [.] sierpnia 2009 r. nr [.], utrzymało własne rozstrzygnięcie w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli G.J. i JJ, a wskutek jej uwzględnienia wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. II SA/Rz 876/09, uchylono ww. decyzje z dnia [.] sierpnia 2009 r. i z dnia [.] marca 2009 r. Skargi kasacyjne G.J. i JJ zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2328/11. Prowadząc po raz ponowny postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wszczętego z urzędu, po rozpoznaniu wniosków GJ i JJ postanowieniem z dnia [.] września 2013 r. nr [.], SKO w [.] zawiesiło postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej, w której zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 446/13 w przedmiocie odmowy wszczęcia na żądanie P. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 9 listopada 2007 r. W ocenie Kolegium sprawa ta ma bowiem prejudycjalny charakter wobec postępowania wszczętego z urzędu, czym wypełniona została dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") do zawieszenia postępowania. Gdyby bowiem Sąd uznał odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zainicjowanej wnioskiem Spółki za niedopuszczalną, powstałaby sytuacja prowadzenia dwóch postępowań w tej samej sprawie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzuciło naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stwierdzając, że dla oceny, czy decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest wadą nieważności nie ma znaczenia, z czyjej inicjatywy doszło do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Dlatego oczekiwanie na przesądzenie o legitymacji procesowej Spółki przez sądy administracyjne nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Sprawa dotycząca wniosku Spółki może rodzić pewne komplikacje procesowe, jednak nie można ich oceniać przez pryzmat zagadnienia prejudycjalnego z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [.] marca 2014 r. SKO w [.] utrzymało własne postanowienie z dnia [.] września 2013 r. w mocy podkreślając, że w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 876/09 WSA w Rzeszowie zalecił Kolegium rozpatrzenie wniosków państwa J. o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ze skargi na decyzję Kolegium z dnia [.] stycznia 2009 r. Kwestia odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania na wniosek P. ma prejudycjalne znaczenie dla takiego samego postępowania, tyle że wszczętego z urzędu, ponieważ nie można prowadzić dwóch postępowań w tym samym przedmiocie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P., domagając się uchylenia obydwu postanowień wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz orzeczenia o kosztach postępowania, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zaistniała przesłanka prejudycjalna w rozumieniu powołanego przepisu do zawieszenia postępowania administracyjnego, podczas gdy załatwienie sprawy dotyczącej nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia, czy postępowanie w tej sprawie mogło zostać zainicjowane wnioskiem danego podmiotu, skoro zostało wszczęte z urzędu. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Podstawę zawieszenia postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy było więc ustalenie czy istotnie – jak wskazywało SKO – wynik postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego de facto legitymacji P. do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem miało być stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] listopada 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter prejudycjalny dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Poza sporem było przy tym, że Spółka nie była stroną tamtego zwykłego postępowania administracyjnego. Przedmiotem zaś postępowania sądowego, w którym zapadł nieprawomocny wyrok WSA z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 446/13 jest kontrola legalności postanowień SKO, którymi odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek P. Tymczasem w kontrolowanym aktualnie postępowaniu nadzwyczajnym od początku skarżący jest traktowany jak strona: Spółce doręczono postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu, doręczano Spółce lub pełnomocnikowi inne pisma, decyzje a także postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [.] września 2013 r. wreszcie rozpoznany został wniosek P. o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie zawieszenia postępowania. Zgodzić się należy z SKO, które cytuje pogląd doktryny, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. W sprawie, w której zapadło kontrolowane postanowienie, postępowanie zostało wszczęte z urzędu a jego przedmiotem jest zbadanie decyzji Prezydenta Miasta [.] pod kątem istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności przewidzianych w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd podziela w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane w skardze, że dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym tj. dla stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [.] listopada 2007 r. – nie ma żadnego znaczenia okoliczność czy takie postępowanie mogło i powinno być wcześniej wszczęte na wniosek P. Nie ma także znaczenia okoliczność, że Sąd w wiążących wytycznych nakazał rozpoznanie wniosku GJ i JJ o zawieszenie postępowania. Nakazanie rozpoznania tego wniosku nie jest równoznaczne ze wskazaniem konieczności zawieszenia postępowania. Obowiązkiem organu było jedynie rozpatrzenie tego wniosku tj. ocena czy był on zasadny w aspekcie wskazywanych przez strony podstaw. Sąd podziela też pogląd skarżącej Spółki, że problem ewentualnego wszczęcia dwóch postępowań w tej sprawie będzie musiał zostać wyeliminowany przez właściwy organ – stosownie do okoliczności w zależności do tego jak daleko zaawansowane będzie każde z nich – jedno z nich powinno w takiej sytuacji zostać umorzone albo zaistnieje podstawa do odmowy wszczęcia drugiego, tyle że z innego powodu. W każdym wypadku organy będą musiały przecież brać pod uwagę aktualny w danej chwili stan faktyczny, który może mieć wpływ na możliwość realizacji wskazań Sądu co do dalszego postępowania. W istocie nie jest więc zagadnieniem wstępnym wpływającym na merytoryczne rozpatrzenie wszczętej z urzędu sprawy, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej sądowa kontrola legalności postanowienia odmawiającego wszczęcia takiego samego postępowania na wniosek, tym bardziej, że SKO w kontrolowanej sprawie oceniło, że Spółka ma jednak przymiot strony. Taka konstatacja wypływa choćby z faktu rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze powyższe, skoro SKO błędnie oceniło podstawę do zawieszenia postępowania, która faktycznie nie zaistniała, czym naruszono przepisy postępowania, co oczywiście miało wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie tego organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490)