II OZ 408/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA - Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. w M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 144/15, odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z infrastrukturą towarzyszącą w sprawie ze skargi S. w M. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony postanawia: oddalić zażalenie Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 144/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z infrastrukturą towarzyszącą w gminie Z. przy ulicy [...] na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] w sprawie ze skargi S. w M. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Sąd I instancji zauważył, że z konstrukcji normy prawnej zawartej w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), wynika, że sąd może wstrzymać na wniosek skarżącego akty lub czynności, o których mowa w § 1 art. 61. Z przepisu tego wynika więc, że po pierwsze, wstrzymanie wykonania aktu może nastąpić tylko na wniosek skarżącego, ale jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku (sąd nie może orzekać o wstrzymaniu wykonania aktu z urzędu), a po drugie, wniosek o wstrzymanie wykonania musi dotyczyć zaskarżonego aktu. Dopiero w przypadku, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także aktów wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Oznacza to, zdaniem WSA w Warszawie, że powołany przepis rozszerza możliwość wstrzymywania zaskarżonych aktów, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu I instancji, użyty w treści art. 61 § 3 zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W ocenie WSA w Warszawie pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy", której dotyczy skarga zakreślają jednakowe ramy prawne, należy bowiem przyjąć, że ustawodawca odsyła do pojęcia sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym. Granice jej wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego stosunku administracyjnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. W związku z tym treścią art. 61 § 3 objęte będą zarówno akty zaskarżone jak i akty wydane w I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Zdaniem Sądu I instancji, po rozważeniu aspektu tożsamości podmiotowej i przedmiotowej wskazanych wyżej aktów stwierdzić należało, że kwestia udzielenia pozwolenia na budowę i dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem w szczególności, zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenia budowy. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu organ tej kwestii w ogóle nie badał, a zajmował się kwestią formalną dotyczącą dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, a to uzasadnia stwierdzenie, że decyzja Starosty W. nie mogła być uznana za wydaną w granicach niniejszej sprawy, co wykluczało zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w analizowanym przypadku. W zażaleniu z dnia 16 marca 2015 r. S. w M., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyło wspomniane postanowienie w całości, wniosło o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał w rozpoznawanej sprawie błędnego zastosowania przepisu art. 61 § 3 w związku z przepisem art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, iż wstrzymanie wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] nie byłoby objęte zakresem "granic tej samej sprawy", wobec czego nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 61 § 3 wspomnianej ustawy. Skarżący wskazuje, iż w jego ocenie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów, gdyż wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty W. znajduje się w ścisłym związku z przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego w dniu 16 stycznia 2015 r. Wniesiona skarga dotyczy nieprawidłowości jakie towarzyszyły wydaniu postanowienia Starosty W. z dnia [...] o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu. Rozstrzygnięcie to stanowiło, jego zdaniem, rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i miało istotny wpływ na kształt rozstrzygnięcia wydanego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Według skarżącego, w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie przesłanki dla konieczności skorzystania ze wskazanego wyżej przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zastosowania go łącznie z przepisem art. 61 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji wstrzymanie wykonania decyzji Starosty WL z dnia [...]. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poprzedzające je postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozbawione było jakiejkolwiek kontroli ze strony organizacji ekologicznych, co, biorąc pod uwagę charakter inwestycji, której skutki odczuwalne będą przez wiele lat, stanowi działanie sprzeczne z ustawowymi normami dotyczącymi czynnego udziału społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym zwrot "w granicach tej samej sprawy" zawarty w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. nie pozwala na wydanie zgodnego z wnioskiem skarżącego rozstrzygnięcia, gdyż sprawy których ten wniosek dotyczy nie są ze sobą tożsame. Zdaniem skarżącego, uprawnienie Sądu I instancji do wstrzymania wykonania decyzji Starosty W, wynika z treści przepisu art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zasada ta przyznaje sądom administracyjnym uprawnienie do zbadania całokształtu sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, inne - węższe - określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten jest bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w toku rozpoznania skargi i że po przeprowadzeniu przez niego kontroli, obejmującej wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie, mogłyby pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodne z prawem (tak: Tadeusz Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2012). Pomimo tego, że oznaczenie stron w składanych przez Skarżącego pismach jest inne, niż wymienione w sentencji decyzji Starosty W, z dnia [...], bez wątpienia wynika to ze specyfiki postępowania wpadkowego dotyczącego postępowania głównego (w tym przypadku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę). Nadużyciem jest jednak stwierdzenie, iż są to zupełnie różne postępowania, skoro rozstrzygnięcie kwestii postępowania wpadkowego, jakim jest wniosek o dopuszczenie do postępowania, ma znaczący wpływ na treść decyzji wydanej w postępowaniu głównym. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 135 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w związku z przepisem art. 61 § 3 tejże ustawy. Przepis art. 135 p.p.s.a., który powinien stanowić narzędzie sądu do likwidowania niedostrzeżonych wcześniej naruszeń powstałych na etapie postępowania przed organami administracji, został w przedmiotowym postępowaniu pozbawiony celu, dla którego wprowadzono go do systemu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie S. w M. nie zasługuje na uwzględnienie i jako takie podlega oddaleniu. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przenosząc powyższe uwagi o ogólnym charakterze na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie NSA zwrot: "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135 tej ustawy, które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W związku z tym dyspozycją przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte są zarówno akty wydane w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem omawianego zwrotu normatywnego pośrednio opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. FPS 12/99 (ONSA 2001, nr 1, poz. 7). Stwierdził w niej mianowicie, że zwrot "we wszystkich postępowaniach" użyty w art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wskazuje, iż środki prawne, o których mowa w tym przepisie mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy". Chodzi zatem zarówno o postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowanie należące do trybu nadzwyczajnego. Odnosząc się do zwrotu normatywnego "w granicach danej sprawy" stwierdził, że chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Takie rozumienie omawianego pojęcia znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie (por. postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12 Lex nr 1170772 i postanowienie NSA z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II OZ 930/14 Lex nr 1530886 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 344). W tym miejscu zauważyć wypada, że w rozpoznawanej sprawie S. w M. wniosło skargę na postanowienie Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony do postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek M. w W. Sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na budowę składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z infrastrukturą towarzyszącą w gminie Z. przy ul. [...]. Należy zatem mieć na uwadze, że wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę, która nie jest przedmiotem postępowania przed sądem I instancji. Tym samym skarżące stowarzyszenie ochroną tymczasową próbowało objąć akt administracyjny, który znajduje się poza granicami niniejszej sprawy. Wszczęta skargą do WSA w Warszawie sprawa sądowoadministracyjna w zakresie przedmiotowym dotyczy odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony do postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek M. w W. Sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na budowę. Sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie swym przedmiotowym zakresem obejmuje zatem kwestię dopuszczenia do udziału na prawach strony do postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że wskazane sprawy wiążą się ze sobą, jednakże ze względu na podkreśloną powyżej odrębność zakresów przedmiotowych, jak również podmiotowych, nie można uznać, iż tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Skarżące stowarzyszenie nie było stroną postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i wciąż, na obecnym etapie sprawy, przymiotu takiego nie posiada. Brak jest zatem możliwości uwzględnienia jego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w tym postępowaniu. W świetle powyższego, Sąd I instancji prawidłowo odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.