IV SA/Wa 36/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi "B." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO w W., Kolegium, organ II instancji) z [...] listopada 2014 r., znak: [...] wydane na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1) ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz.U. 2001 nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: Spółka, strona skarżąca) reprezentowanej przez radcę prawnego pana M.B., na postanowienie Burmistrza W. (dalej: organ I instancji) nr [...] z [...] września 2014 r., o zawieszeniu na podstawie przepisu art. 62 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku Spółki o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowo-handlowego z usługami medycznymi wraz z zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną, parkingiem oraz zjazdem na terenie dz. ew. nr [...] obr. [...] w W., przy ul. [...], do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar, który w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (Uchwała Rady Miejskiej w W. nr [...], z [...] października 2011 r.) przeznaczono pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W postanowieniu z [...] listopada 2014 r. SKO w W. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Stan sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] stycznia 2014 r. Spółka (działając przez pełnomocnika - panią I.S.) złożyła wniosek (zmieniony i uzupełniony w dniach: [...] lutego 2014 r., [...] marca 2014 r., [...] maja 2014 r., [...] sierpnia 2014 r., [...] sierpnia 2014 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowo-handlowego z usługami medycznymi wraz z zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną, parkingiem oraz zjazdem na terenie dz. ew. nr [...] obr. [...] w W. przy ul. [...]. Uchwałą nr [...] w dniu [...] października 2011 r. Rada Miejska w W. wprowadziła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zgodnie z którym teren przedmiotowej inwestycji znajduje się na obszarze, przeznaczonym pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W postanowieniu nr [...], z [...] września 2014 r., Burmistrz W. zawiesił na podstawie przepisu art. 62 ust. 2 u.p.z.p., postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku Spółki o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowo-handlowego z usługami medycznymi wraz z zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną, parkingiem oraz zjazdem na terenie dz. ew. nr [...] obr.[...] w W., przy ul. [...], do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar, który w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (Uchwała Rady Miejskiej w W. nr [...] z [...] października 2011 r.) przeznaczono pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Powyższe postanowienie zaskarżyła Spółka. W zażaleniu wskazano w szczególności, że przepisy szczególne nie przewidują obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Przedmiotowa inwestycja nie zawiera powierzchni sprzedaży. Brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie. W postanowieniu z [...] listopada 2014 r. SKO w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu ww. postanowienia Kolegium powołało się na art. 62 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 2 pkt 8) i art. 10 ust. 3 u.p.z.p. W ocenie Kolegium, z powyższych przepisów wynika, że jeżeli w studium dany teren przeznaczono pod rozmieszczenie obiektów handlowych wielkopowierzchniowych, rada gminy zobowiązana jest do uchwalenia dla tego terenu planu miejscowego. Bez względu na rodzaj inwestycji określonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, o ile inwestor zaplanował jej realizację na obszarze, który według studium jest przeznaczony pod obiekty wielkopowierzchniowe, nie może uzyskać na jej realizację decyzji o warunkach zabudowy, a postępowanie w sprawie należy zawiesić do dnia wejścia w życie dla danego obszaru planu miejscowego. Kolegium powołało się także na wyrok z 26 października 2011 r., w sprawie sygn. akt II OSK 1531/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny rozważał kwestie źródeł obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według Kolegium, celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca pozostawił zatem gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jako wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9) u.p.z.p.). Koreluje to zdaniem Kolegium, z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Zasadna w ocenie SKO w W., jest wykładnia uwzględniająca regulację art. 10 ust. 2 pkt 8) w zw. z ust. 3 u.p.z.p., jako źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. SKO w W. podniosło również, że w rozpatrywanej sprawie w uchwale nr [...] z [...] października 2011 r. Rada Miejska w W. zmieniła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. w ten sposób, że obszar obejmujący między innymi teren objęty wnioskiem Spółki o ustalenie warunków zabudowy inwestycji został przeznaczony pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². W ocenie Kolegium, dla tego obszaru obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 620/08, w którym Sąd wskazał, że przewidziany w art. 62 ust. 2 u.p.z.p. obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez wskazania maksymalnego okresu przez jaki postępowanie może być zawieszone i bez wprowadzenia możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy na zasadach ogólnych w przypadku nieuchwalenia miejscowego planu w określonym terminie jest niewątpliwie dużym ograniczeniem prawa dla właścicieli nieruchomości. Według Kolegium, zmiana tej sytuacji możliwa jest wyłącznie poprzez zmianę przez ustawodawcę aktualnie obowiązujących przepisów. W ocenie Kolegium, postanowienie organu I instancji wydane zostało zgodnie z prawem. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji należało utrzymać w mocy. W skardze z [...] grudnia 2014 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka zaskarżyła postanowienie Kolegium z [...] listopada 2014 r. w całości i zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności w sprawie, w szczególności w oparciu o jakie dowody organ stwierdził, iż w niniejszym stanie faktycznym obligatoryjnym jest zawieszenie postępowania i uchwalenie miejscowego planu dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji kiedy ani wskazane przepisy prawa, ani powołane orzecznictwo nie potwierdzają konieczności uchwalenie planu, z uwagi na brak ustalenia powierzchni sprzedaży w odniesieniu do planowanej inwestycji; 2. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, które zostało wydane niezgodnie z prawem; 3. art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że, postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, z powodu konieczności uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydane przez Burmistrza W. nie podlega uchyleniu, w sytuacji, kiedy przepisy prawa nie przewidują obowiązku uchwalenia miejscowego planu dla inwestycji objętej wnioskiem. W ocenie strony skarżącej, postępowanie nie powinno zostać zawieszone, natomiast w postępowaniu organ II instancji winien usunąć naruszenie poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji, czego nie uczynił, co podważa zaufanie do działania organów administracji publicznej. I. Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w stosunku do inwestycji objętej wnioskiem o uchwalenie warunków zabudowy złożonym przez Spółkę wymagane jest uchwalenie miejscowego planu, w sytuacji kiedy charakter przedmiotowej inwestycji, poprzez brak uwzględnienia powierzchni sprzedaży, jednoznacznie wskazywał, że w stosunku do niej powinna zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy; 2. art. 10 ust. 2 pkt 8) u.p.z.p, poprzez uznanie, że do obszaru objętego inwestycją stosuje się definicję obszaru rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2, dla którego obligatoryjne jest sporządzenie planu miejscowego, w sytuacji, kiedy inwestycja nie miała przewidzianej powierzchni sprzedaży; 3. art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienia Burmistrza W. w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy ze względu na konieczność uchwalenia planu miejscowego, w sytuacji kiedy żadne przepisy ustaw szczególnych nie nakładają obowiązku uchwalenia planu miejscowego dla inwestycji nieposiadających powierzchni sprzedaży, co uniemożliwia Spółce rozpoczęcie realizacji budowy nieruchomości, tj. w sposób rażący ogranicza wolność działalności gospodarczej; Z uwagi na powyższe uchybienia, strona skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia organu w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz o uchylenie postanowienia Burmistrza W. nr [...] z [...] września 2014 r. na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a i lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., 2. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej, organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie działał w sposób podważający zaufanie do działania organów administracji publicznej. Takie zachowanie organu pozostaje w rażącej sprzeczności z powołanymi zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, co powinno skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Według strony skarżącej, organ nie wskazał okoliczności jakie przeświadczyły o utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza W. Strona skarżąca podnosi że, skoro w uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że w celu zawieszenia postępowania wiążącym jest charakter inwestycji określony we wniosku, a wniosek w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy złożony przez skarżącą obejmował inwestycję, w stosunku do której nie ma obowiązku uchwalenia planu miejscowego, wówczas postanowienie Burmistrza W. powinno zostać uchylone. Zdaniem strony skarżącej. skoro organ II instancji miał wątpliwość w zakresie obligatoryjności uchwalenia planu miejscowego dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej nie był uprawniony do utrzymania w mocy postanowienia zawieszającego postępowanie. Według skarżącej, organ II instancji nie uwzględnił definicji sprzedaży. W zaskarżonym postanowieniu nie ma odwołania do ograniczenia jakie wynika z art. 10 ust. 2 pkt 8) u.p.z.p. Sam rodzaj inwestycji wskazany jako obiekt wielkopowierzchniowy nie stanowi o obligatoryjności obowiązku dotyczącego uchwalenia planu miejscowego. Aby istniała, przewidziana przepisami prawa, przesłanka do podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego, inwestycja musi obejmować powierzchnię sprzedaży powyżej 400 m². Wniosek skarżącej z [...] stycznia 2014 r., dotyczył inwestycji budowlanej budynku usługowo-biurowo-handlowego. Zgodnie z pkt 4) lit. d wniosku, ww. inwestycja nie obejmowała powierzchni sprzedaży. Zatem postanowienie Burmistrza W. w przedmiocie zawieszenia postępowania, z uwagi na konieczność uchwalenia miejscowego planu uznać należy według strony skarżącej, za bezzasadne. Przedmiotowa inwestycja nie zawiera powierzchni sprzedaży w rozumieniu u.p.z.p. Strona skarżąca podniosła także, że zaskarżone postanowienie dla Spółki skutkuje ograniczeniem wykonywania działalności gospodarczej co podlega ochronie konstytucyjnej. Organ II instancji nie wykazał, że obowiązek sporządzenia planu wynika z przepisów odrębnych. Ponadto, nie odniósł się do wskazywanego w zażaleniu argumentu, dotyczącego braku obowiązku sporządzenia planu jeżeli obiekty wielkopowierzchniowe nie mają powierzchni sprzedaży. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zdaniem Sądu, nie narusza prawa. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Uchwałą nr [...] z [...] października 2011 r. Rada Miejska w W. zmieniła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. w ten sposób, że obszar obejmujący między innymi teren objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycji przeznaczono pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zatem dla tego obszaru obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 62 ust. 2 oraz art. 10 ust. 2 pkt 8) u.p.z.p., Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Jak wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 8) i art. 10 ust. 3 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m² oraz obszary przestrzeni publicznej. Obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8) u.p.z.p., powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Wykładnia cytowanych wyżej przepisów prowadzi do stwierdzenia, że jeżeli w studium dany teren przeznaczono pod rozmieszczenie obiektów handlowych wielkopowierzchniowych, rada gminy zobowiązana jest do uchwalenia dla tego terenu planu miejscowego. Bez względu więc na rodzaj inwestycji określonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, o ile inwestor zaplanował jej realizację na obszarze, który według studium jest przeznaczony pod obiekty wielkopowierzchniowe, nie może on uzyskać na jej realizację decyzji o warunkach zabudowy, a postępowanie w sprawie należy zawiesić do dnia wejścia w życie dla danego obszaru planu miejscowego. Zdaniem NSA, "Niedopełnienie obowiązku zawieszenia postępowania dla obszaru, dla którego na podstawie odrębnych przepisów uchwalenie planu miejscowego jest obligatoryjne i wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1073/09, LEX nr 597125). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Przewidziany w art. 62 ust. 2 u.p.z.p. obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez wskazania maksymalnego okresu przez jaki postępowanie może być zawieszone i bez wprowadzenia możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy na zasadach ogólnych w przypadku nieuchwalenia miejscowego planu w określonym terminie jest, zdaniem Sądu, niewątpliwe dużym ograniczeniem prawa dla właścicieli nieruchomości. Zmiana tej sytuacji możliwa jest jednak, wyłącznie poprzez zmianę przez ustawodawcę aktualnie obowiązujących przepisów. Należy podzielić stanowisko Kolegium przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, według którego celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko Kolegium jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA w Warszawie z 1 marca 2013 r, sygn. akt II OSK 2071/11). Z woli ustawodawcy pozostawiono gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jako wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9) u.p.z.p.). Słusznie podnosi organ w zaskarżonym postanowieniu, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8) w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy dla obszaru objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia planu. Organ nie działa tu w granicach uznania administracyjnego. Stąd w przypadku stwierdzenia, że wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, nie ma innej możliwości niż zawieszenie postępowania. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia Burmistrza W. w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy ze względu na konieczność uchwalenia planu miejscowego, w sytuacji, kiedy żadne przepisy ustaw szczególnych nie nakładają obowiązku uchwalenia planu miejscowego dla inwestycji nieposiadających powierzchni sprzedaży, co uniemożliwia Spółce rozpoczęcie budowy, tj. w sposób rażący ogranicza wolność działalności gospodarczej, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło naruszenie normy, według której ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zasad ta obejmuje wolność wyboru rodzaju działalności gospodarczej oraz wolność wykonywania wybranej sfery tej działalności. Art. 22 Konstytucji RP zakłada dopuszczalność ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Dopuszczalność tego ograniczenia wymagania zastosowania drogi ustawowej. Ustawodawca zatem może decydować o wprowadzeniu ograniczenia wolności działalności gospodarcze. Ograniczenie takie jest dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia normy wynikającej z art. 8 ust. Konstytucji RP, według którego przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który Sąd w niniejszym składzie podziela, według którego "Ustalenie przeznaczenia terenu pod budowę obiektu handlowego wielkopowierzchniowego przekraczającego 2000 m2, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie narusza swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Poprzez obowiązek przeznaczenia w miejscowym planie - akcie prawa miejscowego, terenu pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego nie dochodzi do limitowania (reglamentowania) wolności działalności gospodarczej. Wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej (lokalizacji obiektu) bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza przepisów u.p.z.p., nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przesłankę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, o której stanowi art. 22 Konstytucji RP." (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1515/11, LEX nr 1367307). Określona w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej oznacza, że norma konstytucyjna może stanowić podstawę prawną, jeżeli jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na samoistne jej zastosowanie. Na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP bezpośrednio stosowane są postanowienia, które odnoszą się do regulacji w zakresie wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. Jednostka może skutecznie powoływać się na przepisy Konstytucji, a organ państwa jest zobowiązany takie powołanie się uwzględnić. W wyroku z dnia 26 października 2011 r., w sprawie II OSK 1531/10, NSA rozważał kwestie źródeł obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd analizował czy należy ich upatrywać wyłącznie w regulacjach przepisów odrębnych, czy też w regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie regulacji odrębnych, Sąd wskazał, że z przepisu art. 14 ust. 7 u.p.z.p. wprost wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne, jednakże przepis art. 14 ust. 7 omawianej ustawy nie jest jedynym przepisem regulującym obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie taki obowiązek wynika z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Do takiego wniosku prowadzi bowiem wykładnia systemowa i celowościowa cytowanych wyżej przepisów. Obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wynikać wyłącznie z przepisów szczególnych, które w sposób jednoznaczny, a więc niebudzący żadnych wątpliwości nakazują uchwalić plan miejscowy. Przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p., może mieć zastosowanie, jeżeli konkretny przepis obowiązującego prawa stanowi o obowiązku uchwalenia dla konkretnego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zastępuje na danym obszarze porządek planistyczny, określony ustawami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawami szczególnymi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera ustalenia, które określają, w ramach władztwa planistycznego gminy wymogi wynikające z ustaw, wpływający na sposób korzystania z nieruchomości przez właścicieli bądź użytkowników wieczystych. Ustalenia te muszą się mieścić w granicach regulacji, wynikających ze szczególnych ustaw, wpływających na zagospodarowanie przestrzenne. Kontrolując zaskarżone postanowienie SKO w W. Sąd nie stwierdził, że organy administracji niedokładnie wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z określonego w art. 8 k.p.a. obowiązku organów administracji prowadzenia postępowania w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do Państwa nie wynika dla organów administracji uprawnienie do rozstrzygania spraw wbrew obowiązującym przepisom prawa nawet jeśli przepisy te są dla obywateli niekorzystne. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7 oraz 77 k.p.a. Organy wyjaśniły wszystkie okoliczności w sprawie i wskazały w oparciu o jakie dowody stwierdzono, że w niniejszym stanie faktycznym obligatoryjnym było zawieszenie postępowania i uchwalenie miejscowego planu dla przedmiotowej inwestycji. Argumentacja organu w tym zakresie została poparta prawidłową wykładnią prawa z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych. Organy nie naruszyły także art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia wówczas, gdy stwierdzi, że postanowienie organu I instancji jest prawidłowe. W niniejszej sprawie Kolegium oceniło prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w zażaleniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem. Ocena postanowienia Burmistrza W. przeprowadzona przez Kolegium była poprzedzona przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Kolegium nie narusza art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. Sytuacja strony skarżącej w takim stanie faktycznym i prawnym niestety jest trudna, ale determinowana przez obwiązujące przepisy. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł innych naruszeń prawa, które pozwalałyby na uwzględnienie skargi. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.