II SAB/Ol 184/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na bezczynność Prezydenta w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 1 września 2014r. Spółdzielnia Mieszkaniowa wystąpiła do Prezydenta A z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej: a) jakie wspólnoty mieszkaniowe i zarządcy nieruchomości wielolokalowych - w których ustanowiono odrębną własność lokali, złożyli deklaracje, w których oświadczyli, że 100% odpadów pochodzących z przedmiotowych nieruchomości będzie segregowana, b) zarządy których spółdzielni mieszkaniowych złożyły deklaracje, w których oświadczyły, że 100 % odpadów pochodzących z nieruchomości będących w ich zarządzie (znajdujących się w ich zasobach) będzie segregowana, c) czy segregacja odpadów zadeklarowana przez zarządy spółdzielni mieszkaniowych oraz zarządców nieruchomości wielolokalowych - w których ustanowiono odrębną własność lokali, jest faktycznie przestrzegana w nieruchomościach znajdujących się pod zarządem w/w podmiotów, a jeżeli nie to jakie kroki prawne zostały podjęte, w związku z brakiem segregacji odpadów pomimo złożonej deklaracji, d) jakie kroki podjęła gmina w celu weryfikacji prawdziwości złożonych deklaracji oraz faktycznego wykonywania segregacji zgodnie ze złożonymi deklaracjami, e) czy prawdą jest, że zarządy Spółdzielni Mieszkaniowej b i Spółdzielni Mieszkaniowej C złożyły deklarację, w których oświadczyły, że odpady pochodzące ze wszystkich nieruchomości znajdujących się w ich zarządzie będą segregowane, a jeżeli tak to czy odpady są faktycznie w 100% segregowane w zasobach tych Spółdzielni. W odpowiedzi Prezydent pismem z dnia 12 września 2014r. udzielił informacji w zakresie pkt c i d oraz poinformował wnioskodawcę, iż wnioskowane informacje określone w pkt a, b i e nie stanowią informacji publicznej. Odwołanie od przedmiotowego pisma z dnia 12 września 2014 r. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa. W odpowiedzi w piśmie z dnia 17 października 2014r. Kolegium poinformowało wnioskodawcę, że w razie bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej stronie służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu. Następnie pismem z dnia 20 listopada 2014r. Spółdzielnia Mieszkaniowa wywiodła skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia ww. informacji publicznej przez Prezydenta. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta do udzielenia informacji publicznej wnioskowanej przez stronę skarżącą w pkt a, b i e w piśmie z dnia 1 września 2014r., w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt ww. organowi oraz zobowiązanie Prezydenta Miasta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwieniu sprawy w terminie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że do dnia złożenia skargi organ udzielił jedynie informacji w zakresie pkt c) i d), uznając, że pozostałe wnioskowane przez skarżącą informacje w pkt a), b), i e), nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wnioskowane informacje, co do których strona nie uzyskała odpowiedzi, nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie nie jest zasadna. Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy ppsa.), w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy), a także mogą być wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a ustawy ppsa.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wobec tego aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność należy wpierw stwierdzić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782, j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Na gruncie niniejszej sprawy kwestią bezsporną jest, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi w zakresie pkt c) i d) wniosku i uczynił to ustawowym terminie 14 dni. Ponadto organ poinformował wnioskodawcę, że wnioskowane informacje określone w pkt a, b i e nie stanowią informacji publicznej i z tym stanowiskiem nie zgodziła się strona skarżąca. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądane przez skarżącą informacje w pkt a, b i e wniosku, stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca chciał się dowiedzieć jakie wspólnoty mieszkaniowe, zarządcy nieruchomości wielolokalowych – w których ustanowiono odrębną własność lokali, złożyły deklaracje, w których oświadczyły, że 100% odpadów pochodzących z przedmiotowych nieruchomości będzie segregowana, a także zarządy których spółdzielni mieszkaniowych złożyły deklaracje, w których oświadczyły, że 100% odpadów pochodzących z nieruchomości będących w ich zarządzie (znajdujących się w ich zasobach) będzie segregowana. Sformułowano również zapytanie czy prawdą jest, że zarządy Spółdzielni Mieszkaniowej B i Spółdzielni Mieszkaniowej C złożyły deklarację, w których oświadczyły, że odpady pochodzące ze wszystkich nieruchomości znajdujących się w ich zarządzie będą segregowane, a jeżeli tak to czy odpady są faktycznie w 100% segregowane w zasobach tych Spółdzielni. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Pewną pomocą dla określenia znaczenia "sprawy publicznej" może służyć katalog zawarty w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym wymieniono szereg kategorii informacji stanowiących informację publiczną, wyliczenie to jednak ma charakter przykładowy. Niemożliwe jest zatem zdefiniowanie informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też przy wykładni tego pojęcia należy posłużyć się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych, zapiski notatki i opinie kadry urzędniczej, choćby najwyższego szczebla, jeśli nie nadano im charakteru oficjalnego (vide: postanowienie NSA z 11 grudnia 2002 r., II SAB 105/02, Lex nr 137863 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., II SA/Wa 69/07, Lex nr 344225, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2007 r., II SAB/Wa 68/07, LexPolonica nr 2144896, wyroki NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, Lex nr 236465, z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, z 22 czerwca 2010 r., I OSK 385/10). W ocenie Sądu informacje, których nie udostępniono stronie pochodzą od podmiotów nie realizujących władztwa państwowego. Dla oceny, czy konkretny podmiot wykonuje zadania publiczne zasadne jest odniesienie się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu Sędziów z dnia 14 kwietnia 2005 r. (I OPS 1/2005), w którym stwierdzono, że "obowiązek prowadzenia przez władze polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli wynika z art. 75 Konstytucji RP i dotyczy wszelkich form uzyskania przez obywateli własnego mieszkania. Nie oznacza to jednak, że podmioty, które prowadzą działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego i gospodarki zasobami mieszkaniowymi (czyli spółdzielnie mieszkaniowe ), wykonują za Państwo (władze publiczne) jego zadania". W konkluzji NSA doszedł do wniosku, że spółdzielnia mieszkaniowa nie wykonuje zadań publicznych (zadań władzy publicznej) w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 ustawy i tym samym przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. To stanowisko należy w drodze analogi odnieść również do wspólnot mieszkaniowych i zarządców nieruchomości wielolokalowych, tym bardziej, że te podmioty zajmują się przede wszystkim zarządem określonymi nieruchomościami. Warto zaznaczyć, że pogląd wyrażony w uchwale spotkał się z aprobatą doktryny prawa (zob. glosy do niej: K. Pietrzykowskiego, w: "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 127 i n., oraz P. Sarneckiego, w: "Przegląd Sejmowy" 2005, nr 6, s. 199 i n.). Zwrócić należy również uwagę, że także w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2005r. o sygn. akt I OSK 274/05 NSA zauważył, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w brzmieniu wówczas obowiązującym) nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Informacje dotyczące spółdzielni nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 cyt. ustawy. Na marginesie warto wskazać, że dostęp do materiałów o funkcjonowaniu spółdzielni mieszkaniowej reguluje art. 81 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią, członek spółdzielni mieszkaniowej ma prawo otrzymania odpisu statutu i regulaminów oraz kopii uchwał organów spółdzielni i protokołów obrad organów spółdzielni, protokołów lustracji, rocznych sprawozdań finansowych oraz faktur i umów zawieranych przez spółdzielnię z osobami trzecimi. Analogicznie na drodze odrębnych przepisów stosowne informacje uzyskują członkowie wspólnot mieszkaniowych. W ocenie Sądu zatem pytania zawarte we wniosku skarżącej w zakresie pkt a, b i e, nie dotyczą sfery publicznej. Informacje wchodzące w zakres tych pytań nie pochodzą od podmiotów publicznych bądź też realizujących zadania ze sfery publicznej, a zatem nie stanowią one informacji publicznej i nie ma tu znaczenia że dysponentem tych informacji i podmiotem, od którego żąda się ich udostępnienia, jest organ władzy publicznej czyli Prezydent Miasta. Skoro bowiem wnioskowana informacja w określonym zakresie nie stanowi informacji publicznej, to nawet jeśli znajduje się w posiadaniu organu (Prezydent A), nie mógł on jej udostępnić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ załatwił zatem wniosek strony w całości, w określonym zakresie udzielając żądanej informacji, w pozostałym zaś stwierdzając, że nie ma ona waloru informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.