I SA/Wa 3212/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Piotr Przybysz Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku F. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Naczelnik Gminy K. działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198) decyzją z dnia [..] czerwca 1975r. Nr [...], orzekł o przejęciu na własność Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha położonej we wsi B., gmina K. Wnioskiem z dnia 25 lutego 2008r. (uzupełnionym pismem z dnia 25 kwietnia 2008r.), F. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia [...] czerwca 1975r. Zdaniem strony, sporna nieruchomość nie była opuszczona, gdyż przez cały czas regulowany był podatek gruntowy, a czasowe zaniechanie uprawy spowodowane było usprawiedliwionymi okolicznościami. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] SKO w [...], uznało się za organ niewłaściwy i przekazało sprawę do rozpoznania Burmistrzowi K. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Burmistrz K. stwierdził wydanie decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] czerwca 1975 r., z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcie zostało w dniu [..] lutego 2010 r. uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], ze wskazaniem przekazania przedmiotowej sprawy organowi właściwemu do wznowienia postępowania tj. Agencji Nieruchomości Rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 313/10, oddalił skargę F. K. na powyższą decyzję SKO uznając, że Kolegium prawidłowo wskazało jako organ właściwy do rozpoznania sprawy Agencję Nieruchomości Rolnych, a nie Burmistrza K.. Decyzją z dnia [..] maja 2011r. Nr [...] , Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...], stwierdziła, że decyzja Naczelnika Gminy K. z dnia [...] czerwca 1975r. Nr [...], wydana została z naruszeniem prawa. Pismem z dnia 20 stycznia 2014r., Prokuratoria Generalna zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] maja 2011r., z uwagi na to, że decyzja ta została podpisana przez [...] Zastępcę Dyrektora, osobę nieupoważnioną do działania jako organ administracji publicznej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2014r. Nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie jest organem właściwym do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia [..] czerwca 1975r. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) organem właściwym do rozpatrzenia wniosku F. K. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia [...] czerwca 1975r. jest wojewoda. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył F. K.. W uzupełnieniu wniosku wnioskodawca podniósł, że po 6 latach sprawa powróciła do punku wyjścia. Dlatego też w dniu 19 sierpnia 2014r. postanowił wystąpić do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją dnia [...] czerwca 1975r. Wojewoda [...] uznał się jednak za organ niewłaściwy w sprawie i przesłał wniosek do Agencji Nieruchomości Rolnych. Skarżący dodał, że przekazując wniosek powołano się na postanowienie NSA z dnia 11 marca 2008r. sygn. akt I OW 138/07 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Łd 313/10. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wątpliwości co do kompetencji organu do wszczęcia postępowania powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych i ustrojowych zostały zmienione lub zreformowane, a w dodatku przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W takim wypadku właściwość rzeczową organu należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się więc organ, na który przeszła właściwość do rozstrzygania w I instancji w danych sprawach, a następnie ewentualnie organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy art. 2 ww. ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, który regulował kwestie przejścia gospodarstw rolnych i określonych działek, jako opuszczonych, na własność Państwa bez odszkodowania. Bezsporne więc jest, iż ta kategoria spraw należała do zakresu administracji rządowej. Powołany przepis, stosownie do art. 51 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79) utracił moc z dniem 1 lipca 1982r. Od tej daty żaden przepis prawa nie przewidywał możliwości przejęcia bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę, że ta kategoria spraw była w kompetencji administracji rządowej, należy poszukiwać organu właściwego spośród organów administracji rządowej. Wskazać należy, że zarówno organy samorządu gminnego, samorządu powiatowego jak i samorządu województwa mogą wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej. Jednakże kompetencji tych nie można domniemywać, a muszą one wynikać bądź z konkretnych unormowań ustawowych, bądź z porozumień zawartych przez daną jednostkę samorządu terytorialnego z organami administracji rządowej w sprawie wykonywania określonych zadań z zakresu administracji rządowej. Żaden przepis ustawowy ani też porozumienie zawarte pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej nie przewiduje kompetencji dla organów jednostek samorządu terytorialnego do rozpoznawania spraw rozstrzyganych w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Ponadto żaden przepis ustawowy nie przyznaje też kompetencji określonemu organowi administracji rządowej do rozpoznania powyższych spraw. W związku z tym kompetencje te muszą wynikać z określonych regulacji dotyczących właściwości organów administracji rządowej. Taką regulację stanowi ustawa z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 5 wojewoda jest organem administracji rządowej, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 listopada 2011r. sygn. akt I OW 56/11. Jednocześnie organ wskazał, że powoływane w odwołaniu strony orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Łd 313/10 nie uwzględniał obowiązującej wówczas ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie administracji rządowej w województwie. Wyrok ten jest incydentalny, ponadto zapadł w innej sprawie i nie jest wiążący. W takiej sytuacji uznać należy, że to wojewoda jest organem właściwym do rozpoznania wniosku strony o wznowienie postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję F. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Skarżący nie zgodził się z oceną organu wyrażoną w zaskarżonych decyzjach w kwestii właściwości organu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącego właściwym w sprawie jest Agencja Nieruchomości Rolnych, tak jak wskazywał Wojewoda [...]. Pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. F. K. uzupełnił wniesioną skargę. W jego treści skarżący ponownie przypomniał o wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Łd 313/10, w których to sąd jako organ właściwy do rozpoznania złożonego wniosku wskazał Agencję Nieruchomości Rolnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Dokonując w powyższym zakresie oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego były decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju, stwierdzające nieważności decyzji Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [..] maja 2011 r. z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a). Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi, czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uznał, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia [...] czerwca 1975 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej, jest wojewoda, czy też rację ma strona skarżąca wskazując, że złożony wniosek powinien być rozpoznany przez Agencję Nieruchomości Rolnych. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 150 k.p.a., stanowi, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 (wznowienie postępowania) jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (§ 1). Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 (§ 2). Przepis § 2 nie dotyczy przypadków, gdy decyzję w ostatniej instancji wydał minister, a w sprawach należących do zadań jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegium odwoławcze (§ 3). Podkreślić należy, że w każdym postępowaniu również i tym toczącym się w oparciu o tryby nadzwyczajne organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek taki wynika przede wszystkim z regulacji art. 19 k.p.a. i dotyczy - w przekonaniu Sądu - wszystkich stadiów postępowania. W rozumieniu art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W przypadku zmiany przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej, dochodzi do przeniesienia kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 k.p.a., na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. W przedmiotowej sprawie decyzja Naczelnika Gminy K. z dnia [...] czerwca 1975r. została podjęta na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o przejęciu opuszczonego gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa orzekał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat miejski, dzielnicowej rady narodowej miasta wyłączonego z województwa). Zgodnie zaś z art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r. Nr 26, poz. 136) decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej wydawał w I instancji na terenie gminy – jej naczelnik. Naczelnik gminy w świetle przepisów ww. ustawy stanowił terenowy organ administracji państwowej, będący odpowiednikiem obecnych organów administracji rządowej. Powyższa ustawa o radach narodowych została uchylona z dniem 27 maja 1958r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz ustawy o pracownikach samorządowych – art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Ustawa nie przekazała jednak do właściwości organów gmin spraw związanych z przejęciem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nastąpiło to dopiero w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25) w art. 58 ust. 2 wskazano, że przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Treść przepisu została zmieniona przez art. 1 pkt 5 lit. a/ ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. (Dz.U. Nr 58, poz. 280) od dnia 21 sierpnia 1992 r. Poprzednio przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następowało w drodze decyzji organu właściwego do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Wbrew twierdzeniu organu wejście w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), nie wyłączyło kompetencji orzeczniczych Agencji Nieruchomości Rolnych w sprawach o przejęcie gospodarstw rolnych, w konsekwencji powyższego nie można zgodzić się z Ministrem, że ze względu na uregulowania art. 3 ust.1 pkt 5 tej ustawy, obecnie to wojewoda – jako organ wyższej instancji, miałby być właściwym do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w pierwszej instancji. A zatem jeżeli w rozumieniu art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję w ostatniej instancji - a właściwość organu ustala się na dzień orzekania, to do rozpoznania wniosku F. K. o wznowienie postępowania zakończonego wspomnianą decyzją była Agencja Nieruchomości Rolnych, a nie właściwy wojewoda. Stanowisko powyższe od dawna znane jest w judykaturze sądów administracyjnych. Wbrew twierdzeniu organu, skład orzekający przychyla się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OW 138/07 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym to rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy organami, NSA jednoznacznie wskazał, że organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych jest Agencja Nieruchomości Rolnych. Ponadto w postanowieniu z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt I OW 94/07 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. - do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych), to tym samym Agencja Nieruchomości Rolnych jest obecnie organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Również w przedmiotowej sprawie sąd administracyjny przesądził o wątpliwości, co do organu właściwego do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych. Z niezrozumiałych dla Sądu przyczyn, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając przedmiotową sprawę całkowicie pominął fakt, że w dniu 29 czerwca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał wyrok o sygn. akt II SA/Łd 313/10, którym przesądził właściwość rzeczową Agencji Nieruchomości Rolnych do rozpoznania wniosku F. K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia [...] czerwca 1975 r. nr [...]. Wyrokiem tym na mocy art. 170 ppsa, związany jest nie tylko niniejszy Sądu, ale również Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z przepisu tego wynika bowiem, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W świetle powyższego, brak było zatem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] maja 2011r. Decyzja ta bowiem wbrew twierdzeniu Ministra nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a). Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, weźmie pod uwagę przedstawioną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną i jako organ właściwy, sprawujący nadzór nad Agencją Nieruchomości Rolnych (w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a) zbada, czy wydana w dniu [...] maja 2011 r. przez ANR decyzja może naruszać pozostałe przepisy art. 156 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.