II SA/Gl 1261/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 98a, art. 146 ust. 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 roku poz. 518 ze zm. – dalej u.g.n.), uchwały Rady Miasta W. [...] z dnia [...] roku, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] roku, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), ustalił J. S. jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 2.264,25 zł, w związku z podziałem nieruchomości pgr nr [...] położonej w W., objętej księgą wieczystą [...] Sądu Rejonowego w C.. W uzasadnieniu podał m. in., że decyzją nr [...] z dnia [...] roku Burmistrz Miasta W. zatwierdził podział nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w C. Na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiła ona własność J. S. Podział nieruchomości miał na celu wydzielenie pgr nr: [...] pod planowaną zabudowę mieszkaniową. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stała się ostateczna w dniu [...] roku. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana zgodnie z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta W., uchwalonego uchwałą Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] roku, nr [...], poz. [...]. Na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku dotyczącego transakcji prawa własności nieruchomości gruntowych o dużych powierzchniach wymagających podziału (powyżej 1500 m2) i nieruchomości o powierzchniach optymalnych dla zabudowy jednorodzinnej (pomiędzy 500 m2 a 1000 m2). Z analizy wynika, że dla nieruchomości o dużych powierzchniach cena średnia wynosi 91,34 zł/m2, a dla nieruchomości o powierzchniach optymalnych dla realizacji funkcji mieszkaniowej cena średnia wynosi 116,07 zł/m2. Na skutek przeprowadzonej procedury szacowania, rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym ustalił wartość rynkową prawa własności nieruchomości (stan przed podziałem), która wynosi 104.156,00 zł, wartość rynkową prawa własności nieruchomości (stan po podziale), która wynosi 120.851,00 zł, rynkową cenę netto sporządzenia dokumentacji geodezyjno - kartograficznej do celów formalnoprawnych (koszt podziału nieruchomości) na poziomie 1.600,00 zł. Zatem wzrost wartości rynkowej prawa własności nieruchomości wynosi 15.095,00 zł. Organ dokonał oceny operatu szacunkowego i stwierdzono, że został wykonany prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa. W konsekwencji dokonanych ustaleń organ przyjął, iż w niniejszej sprawie w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Rada Miasta W. uchwałą nr [...] z dnia [...] roku, ustaliła 15% stawkę opłaty adiacenckiej. 15% z kwoty 15.095,00 zł stanowi kwotę 2.264,25 zł. Odwołanie z dnia 30 czerwca 2014 r. od powyższej decyzji złożył J. S., podając że wydzielenie działek nie było dokonywane dla celów zarobkowych, a powstałe działki zostały przez niego darowane córkom. Zwrócił się również o umorzenie postępowania w związku z faktem, że podział dokonywany był w celu obdarowania najbliższej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, decyzją z dnia [...] r., znak [...], orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić pod warunkiem, iż łącznie wystąpią przesłanki pozytywne i nie wystąpi przesłanka negatywna. Przesłankami pozytywnymi są: 1) zatwierdzenie podziału nieruchomości decyzją ostateczną, 2) wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem nieruchomości, 3) obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Przesłanką negatywną jest natomiast upływ 3 lat od dnia, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Analizując zgromadzony materiał dowodowy Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie zasadne jest ustalenie opłaty adiacenckiej. W dniu wydania decyzji obowiązywała i obowiązuje nadal uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] r., zgodnie z którą stawka opłaty adiacenckiej wynosi 15% wzrostu wartości nieruchomości. Biorąc pod uwagę wykazany wzrost wartości nieruchomości oraz 15% stawkę opłaty adiacenckiej uznano, że ustalona opłata w wysokości 2.264,25 zł jest zasadna. W skardze z dnia 3 września 2014 r. na decyzję SKO z dnia [...] r. w sprawie odwołania od decyzji Burmistrza Miasta W. dot. ustalenia opłaty adiacenckiej, J. S. zaskarżył ją wnosząc o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, że od 1976 r. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne, położone w W. przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia 5 maja 2011 r. zwrócił się o podział nieruchomości gruntowej nr [...] o powierzchni 0,1653 ha. Aktem notarialnym z dnia [...]r., Rep. A nr [...], w formie umowy darowizny przekazał nieruchomości córkom. Resztę gospodarstwa chce przekazać synowi. W piśmie z dnia 4 listopada 2013 r. wyjaśniał, że wydzielenie działek nie było dokonywane dla celów zarobkowych, a powstałe działki zostały przez niego darowane córkom. W piśmie tym zwrócił się również o umorzenie postępowania w związku z faktem, że podział dokonywany był w celu obdarowania najbliższej rodziny. Opłata ta ma charakter fakultatywny, dlatego biorąc pod uwagę fakt że działki nie zostały sprzedane Burmistrz miał prawo do odstąpienia od wymierzenia opłaty. Pismem z dnia 27 marca 2014 r. wniósł zastrzeżenia do operatu szacunkowego. Uważa, że przed podziałem nieruchomości jej kształt pozwalał na większe możliwości wyboru miejsca usadowienia budynku, natomiast po podziale kształt jest mniej korzystny, ponieważ jedna z powstałych nieruchomości ma kształt trójkąta, co nie daje zbyt dużych możliwości wyboru miejsca ewentualnej budowy budynku. Natomiast druga, w planie zagospodarowania opracowanym dla miasta W. nie była w całości przeznaczona do zabudowy mieszkaniowej, ponieważ na jednej ze stron został umieszczony "ciąg pieszo – jezdny", co nie pozwalało na umieszczenie budynku w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Obie powstałe nieruchomości graniczą z linią energetyczną, co również nie pozwala na umiejscowienie budynku w bliskim jej sąsiedztwie. Ponadto uważa, że przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest mylnie interpretowany; nie chodzi w nim o wielkość działek, ale o wykazanie, że zwiększenie ich liczby wpłynęło na skok wartości. Naliczenie opłaty jest zasadne w sytuacji, gdy wzrasta wartość nieruchomości w wyniku budowy drogi, wodociągu czy kanalizacji. W razie podziału już tak nie jest. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje i chroni prawo własności, zgodnie z art. 64 oraz art. 21 ochronie państwa podlega wszelka własność, która zaspokaja osobiste potrzeby właściciela i jego rodziny. Natomiast art. 71 oraz art. 75 Konstytucji pod szczególną ochroną otoczył rodzinę. Zgodnie z przywołanym art. 71 Konstytucji państwo prowadząc politykę społeczną i ekonomiczną zobowiązane jest do uwzględnienia dobra rodziny. W zaistniałej sytuacji wydając decyzję o naliczeniu opłaty adiacenckiej Burmistrz Miasta nie uwzględnił dobra rodziny, nie przychylił się do wniosku o umorzenie postępowania pomimo wyjaśnień, że działki nie zostaną sprzedane. Zatem zostały naruszone przepisy Konstytucji, jak również zostało naruszone zaufanie do państwa i organów działających w jego imieniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło w dniu 18 września 2014 r. o jej oddalenie, potwierdzając swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości, która uległa podziałowi, dokonywane jest w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.), który dokonując wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, mając na względzie cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych, sporządza operat szacunkowy. Operat szacunkowy jest opinią biegłego, sporządzoną w oparciu o wiedzę ze specjalistycznego zakresu, co oznacza, że nie podlega ocenie organu co do meritum, gdyż to właśnie biegły dysponuje wiedzą i doświadczeniem pozwalającymi mu oszacować wzrostu wartości nieruchomości. Nie oznacza to wszakże, że organ nie powinien poddać go weryfikacji. Jest to bowiem dowód w postępowaniu administracyjnym (art. 75 § 1 k.p.a.), który podlega ocenie organu w oparciu o wymogi art. 80 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 18 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Gl 717/14; dostępny, jak i dalsze przywołane wyroki, w bazie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpoznawanej sprawy sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy zawierał wady dyskwalifikujące go jako środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym, których jednakże żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie dostrzegł, a które miały bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Organy prowadzące kontrolowane postępowanie nie dostrzegły, że ustawa wymaga dokonywania porównania nieruchomości podobnych, a więc o zbliżonych cechach i parametrach (zob. art. 4 pkt 16 u.g.n.; por. wyrok WSA w Gliwicach z 18 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Gl 717/14). Skoro zakres wyceny odnosił się do nieruchomości gruntowej o powierzchni 1653 m2 przed podziałem, to trudno uznać, że da się uzyskać wiarygodne wyniki, porównując tego rodzaju obszar bez głębszego uzasadnienia w operacie do nieruchomości o pow. pomiędzy 1940 m2 a 19.139 m2 (co dotyczy tej części operatu, która obejmuje nieruchomości o dużych powierzchniach, wymagające podziału). Co więcej, nieruchomości dużo bardziej zbliżone powierzchniowo do przedmiotowej działki, będącej jeszcze przed podziałem, rzeczoznawca zakwalifikował do grupy odrębnej (czyli do nieruchomości o powierzchniach służących realizacji funkcji mieszkaniowej – np. 1480 m2), a potraktował jako nieruchomości podobne, kwalifikując je do tej samej grupy działek o dużych powierzchniach, działki będące wielokrotnie większe od ocenianej. Innymi słowy, działki dużo bardziej podobne powierzchniowo (wręcz nieznacznie różniące się) zostały zakwalifikowane do różnych grup, a działki faktycznie bardzo zróżnicowane powierzchniowo (w tym nawet mająca 19.139 m2), potraktowano jako podobne i ujęto je w tej samej analizowanej grupie. Zdaniem Sądu rzeczoznawca celem wykazania podobieństwa winien był zawrzeć dodatkowe rozważania co do dopuszczalności przyjęcia podobieństwa działek w przypadku tak wyraźnej różnicy powierzchni, a tych w operacie brakuje. Podobieństwo nieruchomości w zapisach zawartych w operacie szacunkowym nie może budzić wątpliwości. Czynienie podstawą ustaleń wadliwego operatu stanowi naruszenie reguł procedury zawartych w art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2007 r., II SA/Po 351/07). Mimo to, Autor operatu na podstawie takiego zestawienia nieruchomości wyliczył cenę minimalną, cenę maksymalną i cenę średnią. Tą ostatnią ustalił (w przypadku nieruchomości wymagających podziału) na kwotę 91,34 zł/m2, co potem posłużyło mu do wyliczenia różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Jest zatem oczywistym, że takie wyliczenia, oparte na budzących wątpliwości przesłankach i nieuzasadnionych szczegółowo, miały wpływ na treść decyzji pierwszoinstancyjnej, która została zaskarżona i podlegała ocenie przez SKO. Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącego, że poprzez naliczenie opłaty adiacenckiej doszło do naruszenia przepisów Konstytucji. Organ zastosował tu przepisy ustawy, które są prawem powszechnie obowiązującym, korzystającym z domniemania konstytucyjności. Nadto Konstytucja dopuszcza w wielu sytuacjach ograniczanie praw i wolności obywatelskich oraz naliczanie należności publicznoprawnych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przy tym, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. I OSK 849/12, mimo że w art. 98a u.g.n. użyto określenia, iż organ może ustalić opłatę, to jednak w istocie oznacza to, że jest on zobowiązany do jej wymierzenia, chyba że istnieją uzasadnione powody odstąpienia od jej nałożenia (np. gdy wzrost wartości nieruchomości jest tak niewielki, że koszty postępowania mogą być wyższe niż należna opłata). Samo wszczęcie powyższej procedury, wbrew twierdzeniom Skarżącego, było zatem zasadne, jednak została ona przeprowadzona wadliwie. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości decyzji, którą utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego decyzję za nieodpowiadającą prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by decyzje odpowiadały prawu materialnemu. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Stanowi ono obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (tak A. Kabat, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, Lex-el, teza 2 i 3 oraz podana tam literatura i orzecznictwo; odmiennie: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 8, s. 71 – 78; T. Woś, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 775 - 778). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.