II SA/Gd 807/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. S. i I. S. na decyzję Wojewody z dnia 20 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu 3 lipca 2014 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynął wniosek J. S. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – pensjonatowego oraz budynku pomocniczego na działce nr [...] w miejscowości B. Starosta postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) wezwał inwestora do uzupełnia złożonego wniosku, gdyż w złożonej dokumentacji stwierdzono następujące braki i nieprawidłowości: 1. zgodnie z zapisem § 2 pkt 8 obowiązującej zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości L. dla terenów położonych w miejscowościach: B., B., B., B., G., K., K., L., L., Ł., M., O., O., P., W., Z., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 20 września 2002 r., który brzmi: "z uwagi na potrzebę ochrony wód wprowadza się zasadę lokalizowania obiektów kubaturowych (z wyjątkiem ogólnodostępnych urządzeń przywodnych) w odległości większej niż 100 m od linii brzegowej jezior i cieków" - należy wykazać, że lokalizacja projektowanych obiektów kubaturowych spełnia wymagania określone w planie; 2. część rysunkową projektu zagospodarowania terenu należy uzupełnić o elementy określone w § 6 ust. 1 rozporządzenia MGPiB z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno - kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 nr 25 poz. 133); 3. kserokopia matrycy mapy do celów projektowych zawiera inne treści niż mapa, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu - dot. konturu RVI wpisanego ręcznie na działce nr [...] i [...]; 4. w jednym egzemplarzu projektu budowlanego brak podpisu projektanta branży elektrycznej. W dniu 14 sierpnia 2014 r. inwestor uzupełnił część rysunkową projektu zagospodarowania terenu, ujednolicił kopię mapy oraz uzupełnił podpisy. Jednocześnie, w piśmie z dnia 14 sierpnia 2014 r., inwestor wskazał, że żądanie Starosty zawarte w punkcie 1. postanowienia jest niezasadne zgodnie z opinią urbanistyczną architektów sporządzających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego potwierdzającą zarówno przeznaczenie ternu działki nr [...] na cele funkcji mieszkalnej, jak i możliwość realizacji na tej działce obiektów. Starosta, decyzją z dnia 18 sierpnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odmówił udzielenia J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – pensjonatowego oraz budynku pomocniczego w miejscowości B. na działce nr [...]. Starosta stwierdził bowiem, że planowana inwestycja nie jest zgodna z § 2 pkt 8 obowiązującej zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości gmina L. terenów położonych w miejscowościach: B., B., B., B., G., K., K., L., L., Ł., M., O., O., P., W., Z., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 20 września 2002 r. Zaprojektowane budynki zlokalizowane są bowiem w odległości mniejszej niż 100 m od granicy działki o nr [...] obręb B., która zgodnie z ewidencją gruntów stanowi Wp RZ. G.. Odwołanie od decyzji Starosty wnieśli J. i I. S., podnosząc, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, opinią urbanistyczną architektów sporządzających ten plan oraz wyjaśnieniami Starosty z dnia 1 sierpnia 2014 r. brak jest jakichkolwiek przepisów prawnych mogących uzasadniać wydanie decyzji odmownej dla realizacji zamierzonej inwestycji. Wojewoda, decyzją z dnia 20 października 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 18 sierpnia 2014 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Wojewoda wyjaśnił, że teren, na którym zaprojektowano inwestycję, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzonym przez Radę Gminy L. uchwałą nr [...] z dnia 20 września 2002 r., oznaczono symbolem Bm 53 MN – teren o funkcji mieszkaniowej. A zatem dopuszczone jest na terenie działki nr [...] zainwestowanie mieszkalno - pensjonatowe z zachowaniem nieprzekraczalnych linii zabudowy. Jednakże, plan ten w § 2 pkt 8 wprowadził zasadę lokalizowania obiektów kubaturowych (z wyjątkiem ogólnodostępnych urządzeń przywodnych) w odległości większej niż 100 m od linii brzegowej jezior i cieków. Z planu zagospodarowania działki wynika zaś, że działka nr [...] znajduje się w pobliżu działki o nr [...], która została oznaczona na tym planie jako rzeka. Plan zagospodarowania działki został sporządzony w skali 1:500. Najkrótsza odległość od północno - wschodniego rogu projektowanego budynku mieszkalnego do granicy działki nr [...] wynosi około 20 m, zaś najdłuższa odległość od ściany wschodniej budynku do granicy działki nr [...] wynosi około 40 m; od ściany północnej jest to odpowiednio około 25 m i około 31 m. Budynek pomocniczy znajduje się około 45 – 47 m od granicy z wodą płynącą. Tym samym planowana inwestycja nie jest zgodna z § 2 pkt 8 powołanego planu. Jednocześnie organ stwierdził, że ustalenie w opinii urbanistycznej, na która powołują się odwołujący, że działka nr [...] znajduje się w większej odległości niż 100 m od działki nr [...], nie znajduje potwierdzenia. J. i I. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody, domagając się jej uchylenia. W ich bowiem ocenie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wyjaśnili, że zgodnie z opinią urbanistyczną, sporządzoną w dniu 10 czerwca 2014 r., teren planowanej inwestycji (tj. działka nr [...]) spełnia warunek wymaganej odległości większej niż 100 m od linii brzegowej jezior, albowiem działka nr [...] położona jest w odległości około 170 m od jeziora G. Ponadto, działka nr [...] spełnia warunek wymaganej odległości większej niż 100 m od cieków, albowiem działka nr [...] położona jest na południe od przebiegającego w tym rejonie obrębu B. rowu. W czasie sporządzania miejscowego planu działka nr [...] stanowiła według ewidencji gruntów użytek rolny oznaczony literą W i opisana została na mapie ewidencyjnej jako rów. Zgodnie zaś z § 68 ust. 1 pkt 1 lit. g rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków grunty oznaczone symbolem "W" stanowią grunty rolne (użytki rolne "grunty pod rowami"), w odróżnieniu od gruntów oznaczonych symbolem Wp tj. gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi (stanowiącymi grunty pod wodami). W 2003 r. (a więc już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), dokonano podziału geodezyjnego działki [...], w wyniku którego powstały działki nr [...] i [...], a jednocześnie dokonano zmiany zapisu dotyczącego użytkowania gruntów tj. w miejsce wcześniejszego zapisu (rowy) wpisano symbol "Wp" (wody powierzchniowe płynące). Zmiana ta w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego została wprowadzona w dniu 20 sierpnia 2003 r. Zgodnie z trybem sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt zmiany miejscowego planu przed uchwaleniem przez Radę Gminy uzyskał niezbędne uzgodnienia i opinie w tym Wojewody - Wydziału Ochrony Środowiska, Wojewody - Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Zarządu Województwa oraz Zarządu Powiatu. Powyższe uzgodnienia i opinie (w zakresie zgodności z wymaganiami obowiązujących przepisów w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego oraz tych ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), zdaniem skarżących, a także fakt potwierdzenia przez Wojewodę zgodności miejscowego planu z przepisami prawnymi w pełni potwierdzają zarówno przeznaczenie terenu działki nr [...] na cele funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, jak też możliwość realizacji na tej działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący podnieśli również, że Wójt Gmina L., wydał w dniu 17 maja 2012 r., zaświadczenie potwierdzające fakt przeznaczenia działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod funkcję mieszkaniową. Z kolei plan zagospodarowania przestrzennego został zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gmina L. z dnia 20 września 2002 r. i nie występuje w nim działka nr [...], o której mowa w uzasadnieniu decyzji Wojewody oraz działka nr [...]. Jest natomiast działka nr [...] położona w obrębie geodezyjnym B., która stanowiła według ewidencji gruntów użytek rolny oznaczony litera W - rów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia 20 października 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 18 sierpnia 2014 r. o odmowie udzielenia J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – pensjonatowego oraz budynku pomocniczego w miejscowości B. na działce nr [...]. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie decyzji stanowił art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2013 r. poz. 1409). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Art. 35 ust. 3 i 4 tej ustawy stanowi z kolei, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Konstrukcja powołanego przepisu wskazuje, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego a wręcz przeciwnie - jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki - organ ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1222/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalno – pensjonatowego oraz budynku pomocniczego w miejscowości B. na działce nr [...] jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] w B. położona jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzony przez Radę Gminy L. uchwałą nr [...] z dnia 20 września 2002 r. Teren, na którym leży działka nr [...], oznaczono w tym planie symbolem – Bm 53 MN i wskazano, że jest to teren projektowanej funkcji mieszkalnej. Dodatkowo, w rozdziale 2 § 2 tego planu a dotyczącym ustalenia warunków zabudowy terenów, kształtowania architektury i obsługi komunikacyjnej ustalono w punkcie 8: "z uwagi na potrzebę ochrony wód wprowadza się zasadę lokalizowania obiektów kubaturowych (z wyjątkiem ogólnodostępnych urządzeń przywodnych) w odległości większej niż 100 m od linii brzegowej jezior i cieków". Z powołanych zapisów planu wynika więc, że na działce nr [...] byłaby możliwa budowa budynku mieszkalno – pensjonatowego oraz budynku pomocniczego (jako budynków o funkcji mieszkalnej), jeżeli budynki te położone będą jednocześnie w odległości większej niż 100 m od linii brzegowej jezior i cieków. Niestety, projektowane budynki warunku tego nie spełniają. Niesporne jest bowiem, że działka nr [...] znajduje się w pobliżu działki nr [...], która zgodnie z ewidencją gruntów stanowi Wp RZ. G.. Co więcej, analiza znajdującego się w projekcie budowlanym planu zagospodarowania działki wskazuje, że obliczenia Wojewody określające odległość działki nr [...] od działki nr [...] – były prawidłowe. Wynika z nich zaś, że odległość od północno – wschodniego rogu projektowanego budynku mieszkalnego od granicy działki nr [...] – wynosi około 20 m, odległość od ściany wschodniej budynku granicy działki nr [...] wynosi około 40 m. Od ściany północnej jest to odpowiednio około 25 m i około 31 m. Budynek pomocniczy znajduje się z kolei około 45 – 47 m od granicy z wodą płynącą. Przedłożona natomiast przez skarżących analiza urbanistyczna nie zmienia powyższej oceny. Przede wszystkim analiza ta wskazuje na odległość 170 m działki nr [...] od linii brzegowej jeziora G. a nie od działki nr [...] stanowiącej rzekę G.. Poza tym stwierdzono w niej, że działka nr [...] stanowiła wcześniej rów, a od 20 sierpnia 2003 r. powstała po dokonanym podziale działka nr [...], zgodnie z ewidencją gruntów, stanowi wody powierzchniowe płynące. W chwili wydawania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji działka nr [...] stanowiła więc rzekę G., co zresztą przyznał sam skarżący na rozprawie, która odbyła się przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 4 marca 2015 r. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego. Z tego względu zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wiąże zatem właścicieli (użytkowników wieczystych), nieruchomości gruntowych, położonych na jego obszarze, a także wiąże gminy oraz organy państwa, we właściwości których znajdują się sprawy dotyczące kształtowania praw i obowiązków podmiotów objętych ustaleniami tego planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 888/12, https://orzeczenia.nsa/.gov.pl). Ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1131/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy administracji publicznej nie mogą kwestionować powszechnie obowiązującej mocy przepisów prawa miejscowego uchwalanych przez organy gminy. Zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1916/08, LEX nr 574407). Co więcej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 35 ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe kwestionowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Temu celowi służy jedynie instytucja skargi przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wykonywanie prawa własności ograniczone może być regulacjami przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Właścicielom przysługują w toku procedury uchwalania planu określone uprawnienia służące ochronie ich interesów prawych. W ramach procedury przewidzianej prawem mogą dążyć do zmiany niekorzystnych rozwiązań planistycznych. W sytuacji natomiast już obowiązujących przepisów planu skarżący jako współwłaściciel nieruchomości może podejmować jedynie działania inwestycyjne dopuszczone przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Słusznie zatem organ I instancji, stwierdzając naruszenia w zakresie zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r. nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z uwagi zaś na stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z § 2 pkt 8 powołanego planu – organ zobligowany był do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub też gdy obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazuje lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2666/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznał, że zarówno decyzja Wojewody z dnia 20 października 2014 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia 18 sierpnia 2014 r. – są zgodne z prawem i wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.