I OSK 466/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. i A. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1508/14 o odrzuceniu skargi J. G. i A. G. na zaświadczenie Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1508/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę J. G. i A. G. na zaświadczenie Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W jego uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w/w zaświadczenie nie stanowi żadnej z form działalności organów administracji podlegających kontroli sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., a co za tym idzie nie może być przedmiotem oceny merytorycznej. Wskazując na poglądy doktryny i orzecznictwa, podniósł, iż zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome. Jest potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy. Zaświadczenie jako akt wiedzy, a nie woli organu, nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie regulacji dotyczącej wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Samo zaświadczenie nie podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wynika natomiast z treści art. 76 § 3 K.p.a. chcąc zakwestionować treść zaświadczenia można przeprowadzić przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym. Nadto można żądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał, odnośnie do tego samego stanu prawnego lub faktycznego, ale o innej treści. W przypadku uwzględnienia takiego żądania organ może wydać nowe zaświadczenie w tej samej sprawie, bez konieczności uprzedniego korygowania czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Można również, w oparciu o regulację zawartą w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Skargi i wnioski" (art. 221- 240), złożyć skargę powszechną do organu wyższego stopnia. Na podstawie powołanych wyżej okoliczności Sąd I instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i ją odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej J. G. i A. G. zarzuciły temu postanowieniu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art 45 ust. 1 i art. 7 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało bezprawną odmową dokonania kontroli legalności czynności organu administracji, a tym samym bezpodstawnym zamknięciem Skarżącym drogi sądowej oraz uniemożliwieniem Im dochodzenia naruszonych praw; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej i w związku z tym niezasadne odrzucenie skargi Skarżących; b) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż przepis ten nie stanowi podstawy do sprawowania przez sądy administracyjne kontroli nad wydawaniem zaświadczeń. Opierając się na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał m.in., iż zaświadczenia w doktrynie oraz w judykaturze sądów administracyjnych określane są jako czynności materialno-techniczne, a zatem podstawą do ich zaskarżenia jest przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W porównaniu z katalogiem czynności, które były zaskarżalne do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z póżn. zm.), w obecnej ustawie procesowej - w przywołanym przepisie - pominięto wzmiankę o "przyznaniu, stwierdzeniu albo uznaniu" uprawnień lub obowiązków przez "akty lub czynności" podlegające tej kontroli. Zatem w aktualnym stanie prawnym nieuprawnione jest zawężanie podstawy zaskarżenia aktów należących do kategorii z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż dokonana przez ustawodawcę zmiana jednoznacznie wskazuje na cel rozszerzenia katalogu aktów podlegających zaskarżeniu. Wydanie zaskarżonego zaświadczenia, stwierdzającego na podstawie materiału dowodowego przebadanego już wcześniej przez inne organy i sądy, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] marca 1956 r. jest ostateczna, zapoczątkowało cały ciąg trwających do chwili obecnej działań służących pozbawieniu skarżących własności działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Przede wszystkim z powołaniem na wydane przez organ zaświadczenie, złożony został w dniu 12 lutego 2010 r. wniosek do Sądu Rejonowego w W. Ś. o ujawnienie własności Skarbu Państwa tych działek. W dniu [...] marca 2010 r. nastąpił na tej podstawie wpis własności powyższych gruntów w księgach wieczystych. A zatem w świetle okoliczności związanych z oceną ostateczności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., nie można się zgodzić, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że zaskarżone zaświadczenie nie dotyczyło przysługujących skarżącym uprawnień lub obowiązków. Z przywoływanych wyjaśnień jednoznacznie bowiem wynika, że powyższe zaświadczenie w sposób zupełnie oczywisty dotyczyło przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości, ponieważ to właśnie jego wydanie umożliwiło wykreślenie tego prawa z księgi wieczystej, a następnie stwierdzenie komunalizacji należących do nich nieruchomości oraz nakazanie im w wydanym wyroku sądowym zwrócenia gruntu na rzecz Gminy W. Ś.. Wydanie przez Wojewodę Śląskiego zaświadczenia z [...] czerwca 2009 r. stanowi do chwili obecnej zdarzenie, wikłające skarżące w długoletni spór prawny z Gminą W. Ś. o wykazanie przysługującego im prawa własności. Powyższy spór prawny na chwilę obecną skutkuje koniecznością przeprowadzenia bardzo skomplikowanych rozliczeń, zagrażających w stopniu drastycznym stosunkom majątkowym skarżących - wynikającym w szczególności z potrzeby rozliczenia nakładów poniesionych na nieruchomość, a także z faktycznym korzystaniem z nieruchomości i udostępnieniem jej do korzystania osobom trzecim. W ocenie autroa skargi kasacyjnej powyższe okoliczności nie miałyby miejsca, gdyby zaskarżone zaświadczenie nie zostało wydane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła odnieść skutku. Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., stąd ocenie podlegały wyłącznie okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie wskazanych podstaw. Zaświadczenie jest wydawane w wyniku uproszczonego i odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym przez organ, który ma wiedzę o faktach lub stanie prawnym objętych żądaniem, i wyraźnie różni się od innych aktów, w tym decyzji (por. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1998 r., str. 899 i nast.). Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia wszczyna się na żądanie (nie jest możliwe wydanie zaświadczenia z urzędu), a udzielona informacja nie jest oświadczeniem woli, ale wiedzy, ponieważ nie rozstrzyga sprawy, a potwierdza określone fakty (w niniejszej sprawie kwestię ostateczności - w rozumieniu art. 16 K.p.a. - orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości). Brak elementu oświadczenia woli i charakteru władczego odróżnia więc wyraźnie zaświadczenia od aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., które dotyczą uprawnień i obowiązków. W tym przepisie pomieszczono akty i czynności wykazujące następujące cechy: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (szerzej o tym przykładowo w uzasadnineiu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 .r, sygn. akt I OPS 14/13, publ. w CBOSA). "Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom" (p. teza 2 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2006 r., I OSK 88/06, czy też wyrok tego Sądu z 8 września 2009 r., I OSK 104/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jego moc dowodowa trwa tak długo, dopóki nie zostanie obalona za pomocą innych dowodów (p. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013, art. 217, tezy I.5, I.11-14 i cyt. tam literatura). Udzielona informacja (zaświadczenie) ma znaczenie dowodowe i w tym zakresie jest istotna dla adresata podczas ustalania jego praw i obowiązków, ale samodzielnie nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 219 K.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zatem też na odmowę wydania zaświadczenia służy skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od zaświadczenia nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, można jedynie przeprowadzić przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 3), złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków do organu wyższego lub zażądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał (nie służy mu bowiem powaga rzeczy osądzonej, chyba że inne rozwiązania wynikają z przepisów szczególnych), co słusznie zaakcentował Sąd Wojewódzki w motywach zaskarżonego postanowienia. Zaświadczenie nie podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej (tak także M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013, art. 219, teza 2 i cyt. tam orzecznictwo i literatura). Brak kognicji sądów administracyjnych w tej materii jest też ugruntowany w orzecznictwie (p. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2340/14, LEX nr 1530717). Skoro tak, to skargę J. G. i A. G. należało odrzucić, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co też Sąd I instancji prawidłowo uczynił. Argumenty prezentowane przez skarżące kasacyjnie nie zdołały tego przekonania wzruszyć, gdyż są nietrafne. W szczególności trzeba zważyć, iż nie wszystkie czynności materialno-techniczne podlegają ocenie legalności, co nie stanowi sprzeczności z wskazanymi przepisami Konstytucji RP. Dlatego nie doszło naruszenia prawa, które uzasadniałoby przychylenie się do stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.