I OSK 912/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Iwona Bogucka Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 286/13 w spawie ze skargi Z. G. na bezczynność Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Z. G. na rzecz Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. Z.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu – Prezesa Zarządu Oddziału Nauczycielstwa Polskiego w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udostępnienia przedmiotowej informacji w terminie zakreślonym przez sąd. Skarżąca podniosła, że wnioskiem z 23 września 2013 r. zwróciła się do Prezesa Zarządu Oddziału Nauczycielstwa Polskiego w K. w sprawie udzielenia informacji pisemnej: 1. czy Prezes bądź ZNP wystąpił z obwinieniem skarżącej o to, że będąc wychowawcą klasy VI i wyznaczonym opiekunem wycieczki w dniu 12 czerwca 2013 r. nie pojechała na zaplanowaną wycieczkę z uczniami klasy VI i nie usprawiedliwiła swojej nieobecności na tej wycieczce, 2. a jeżeli tak, to zawnioskowała skarżąca o kserokopię pisma w tej sprawie oraz protokołu zebrania ZNP, na którym tą sprawę poruszano. Skarżąca podniosła, że pismem z 4 października 2013 r. została poinformowana przez Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w K., że Związek Nauczycielstwa Polskiego Oddział w K. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej informacja której się domagała dotyczy jej osoby – czyli osoby publicznej w związku z pełnieniem funkcji nauczyciela Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. Informacja nie została jej udzielona w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezesa Zarządu Oddziału Nauczycielstwa Polskiego w K. wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że zgodnie z art. 1 Statutu ZNP Związek Nauczycielstwa Polskiego – zwanego dalej ZNP – jest jednolitym, dobrowolnym, niezależnym i samorządnym związkiem zawodowym pracowników oświaty i wychowania, szkolnictwa wyższego i nauki, zrzeszającym osoby, o których mowa w art. 7, zwane dalej członkami ZNP. Art. 16 ust. 1 pkt 2 Statutu stanowi, iż oddział jest jednym z trzech ogniw organizacyjnych ZNP. Prezes Oddziału ZNP wchodzi w skład Zarządu Oddziału i kieruje bieżącą pracą oddziału (art. 53 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 Statutu). Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 wylicza w sposób wyczerpujący podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. Prezes Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział w K., ani sam Oddział ZNP w K. nie są władzami publicznymi, ani nie są podmiotami dokonującymi zadania publiczne, dlatego na podstawie art. 4 ust. 1 nie są zobowiązani do udzielania informacji publicznych. Organ wskazał, że skarżąca skierowała swój wniosek do Prezesa Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego, który nie jest ogólnokrajowym związkiem zawodowym, a reprezentuje tylko jedno z ogniw organizacyjnych ZNP. Nie spełnia on też żadnego z dwóch pozostałych kryteriów, gdyż oddział zrzesza jedynie 77 członków oraz działa jedynie w podmiotach oświatowych, których podstawowy rodzaj działalności nie jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Organ podkreślił, że Związek Nauczycielstwa Polskiego będący ogólnokrajowym związkiem zawodowym działa jedynie w szkołach, przedszkolach, placówkach wychowawczych, opiekuńczych i specjalnych, w organach administracji oświatowej rządowej i samorządowej, szkołach wyższych, instytucjach naukowych i instytucjach współpracujących z oświatą i nauką, których podstawowy rodzaj działalności nie jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Podkreślił również, że nauczyciel nie jest funkcjonariuszem publicznym, gdyż nie mieści się w definicji funkcjonariusza publicznego zawartej w art. 115 § 3 Kodeksu karnego. Do takiego wniosku prowadzi, zdaniem organu, również analiza art. 63 ustawy Karta Nauczyciela, który nie nadaje nauczycielom miana funkcjonariusza publicznego, lecz jedynie ochronę przewidzianą dla funkcjonariuszy publicznych. Informacja dotycząca osoby będącej nauczycielem nie jest zatem, co do zasady, informacją publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Kr 286/13 uwzględnił skargę i zobowiązał Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku Z.G. z dnia 23.09.2013 r. w terminie 14 dni. Ponadto Sąd ten stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa oraz zasądził od Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. na rzecz skarżącej Z.G. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, kwestie sporne, które podlegają rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie, dotyczą ustalenia tego, czy Prezes Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz, czy żądana przez skarżącą Z.G. informacja stanowi informację publiczną. W pierwszym rządzie, odnosząc się do kwestii statusu prawnego Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego i jego Prezesa w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej, WSA wskazał, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d. i. p. obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych". Zgodnie natomiast z ust. 2 obowiązek taki obejmuje także organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 6.07. 2001 r. o Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, póz. 1080 ze zm.). Zgodnie ze art. 1 ab initio Statutu ZNP (uchwalonym na XXXVII Krajowym Zjeździe Delegatów ZNP i znowelizowanym na Zjazdach nr: XXXVIII, XXXIX , rej. przez Sąd Powiatowy dla M. Stołecznego Warszawy w Warszawie w dniu 16.12. 20101 r.) Związek Nauczycielstwa Polskiego jest jednolitym, dobrowolnym, niezależnym i samorządnym związkiem zawodowym pracowników oświaty i wychowania, szkolnictwa wyższego i nauki. Nadto Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił w całości pogląd wyrażony m. in. w wyroku NSA z 18 . 08. 2010 r, (sygn..akt l OSK 851/10, LEX nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Zgodnie z art. 23.1 pkt. 3 ww. Statutu obowiązki statutowe ZNP realizuje przez swoje organy statutowe, przy czym zarządy oddziału są organami wykonawczymi oddziałowej konferencji delegatów(art. 51. ust. 1 ) z Prezesem i innymi członkami prezydium (w art. 53 ust. 1), którzy kierują bieżącą pracą oddziału (art. 53.2). Zwrócić należy uwagę, że celem ZNP – zgodnie z art. 5 pkt 1 Statutu – jest obrona godności, praw i interesów członków ZNP, a zgodnie z puntem 2 – aktywne uczestniczenie w kształtowaniu demokratycznego oblicza oświaty, szkolnictwa wyższego i nauki, wychowanie w duchu tolerancji, poszanowania praw, wolności i godności osobistej. Trudno byłoby zatem uznać w ocenie Sądu pierwszej instancji, że Związek Nauczycielstwa Polskiego działający poprzez swoje statutowe jednostki organizacyjne, w tym oddziały, nie prowadzi działalności publicznoprawnej i nie należy do kategorii podmiotów, które wykonują zadania publiczne. Wobec powyższego nie można się zgodzić ze stanowiskiem Prezesa Zarządu Oddziału ZNP w Kamienicy zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę Z.G., że Prezes Zarządu Oddziału ZNP w K. nie spełnia kryterium podmiotowego, o którym mowa wart. 4 u.d.i.p. Odnosząc się do przedmiotowego aspektu sprawy WSA ocenił, czy żądane przez skarżącą informacje i dokumenty stanowią informację publiczną. Zdaniem Sądu rozpatrywana sprawa dotyczy udzielenia Skarżącej informacji, czy przeciwko niej zostało zainicjowane przez "Prezesa lub ZNP" postępowanie, w którym obwinia się ją o to, że będąc wyznaczonym opiekunem wycieczki jednej z klas w dniu 12 czerwca 2013 bez usprawiedliwienia nie pojechała na zaplanowana wycieczkę, a więc informacji dotyczącej faktu ewentualnego wnioskowania o wszczęcie postępowania w zakresie odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej, z udostępnieniem dokumentów wskazanych we wniosku. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega m. in. informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów (wyrok WSA we Wrocławiu z 23.05. 2012 r. sygn.. akt IV SAB/Wr 28/12). WSA zauważył, że co prawda wnioskowana informacja odnosi się do działania konkretnej indywidualnej osoby, tym niemniej należy mieć na względzie, że skarżąca jest nauczycielką i wnioskowana przez nią informacja jest bezpośrednio związana ze sprawą przewinienia dyscyplinarnego nauczyciela. Na szczególne podkreślenie zasługiwał zdaniem Sądu fakt, że nauczyciel jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji, a zatem uprawnione jest przyjęcie, że dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Postępowania prowadzone w sprawach m. in. nauczycieli i innych osób zaufania publicznego mają zawsze mieszany: publiczno-pracowniczy charakter przesądzający o międzygałęziowym usytuowaniu tej instytucji. W sferze publicznej funkcją tej odpowiedzialność jest ochrona powagi i godności danego zawodu lub służby oraz niezbędnego do ich prawidłowego funkcjonowania zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tego zamierzenia jest dyscyplinowanie i kontrola osób zatrudnionych w tych zawodach w celu wykonywania funkcji publicznych (zawodów zaufania publicznego) z uwagi na specyfikę realizowanych przez nich celów (zadań) publicznych oraz wynikające stąd wymagania w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Akt władztwa sprawowanego przez organ władzy dyscyplinarnej polegający na wymierzeniu sankcji dyscyplinarnej wyraża ujemną ocenę służbową pracownika rodzącą negatywne skutki w sferze publicznoprawnej (utrata funkcji publicznej, ograniczenie możliwości ubiegania się o taką funkcję, pozbawienie na czas określony niektórych uprawnień służbowych lub korporacyjnych, pozbawienie prawa ponownego powołania do służby). Argumentacja ta doprowadziła do Sąd pierwszej instancji do wniosku, że w takiej sytuacji, ze względu na szczególny charakter odpowiedzialności nauczycieli – związanej z wykonywaniem obowiązków służbowych – łączącej w sobie pierwiastek służbowy (publiczny) oraz pracowniczy (zobowiązaniowy), ogólnie traktowanym informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznych. Dotyczy to w szczególności dokumentów skierowanych do właściwych organów ( o ile zostały wytworzone) przez wskazane we wniosku podmioty celem zainicjowania postępowania w sprawie odpowiedzialności związanej z wykonywaniem obowiązków służbowych przez skarżącą w dniu 12 czerwca 2013 r. Skoro wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, WSA w Krakowie, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę. Ponadto orzekł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. Rzeczonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że Prezesa Zarządu Oddziału ZNP jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto podniósł zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ww. ustawy przez ustalenie, że żądana przez skarżącą informacja i dokument stanowią informację publiczną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że oddział związku zawodowego nie może być uznany za reprezentatywną organizację związkową z art. 4 ust. 2 ww. ustawy, zrzesza bowiem jedynie 77 członków oraz działa w podmiotach oświatowych, których podstawowy rodzaj działalności nie jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności. Zaznaczono też, że sam ZNP działa w podmiotach, których podstawowy rodzaj działalności nie jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że sprawa nie ma charakteru publicznego, gdyż stanowi sprawę dyscyplinarną, zaś sam nauczyciel nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Za trafny uznać należy zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego ( Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.) oraz partie polityczne. W myśl zaś art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300 000 członków będących pracownikami; 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Związek Nauczycielstwa Polskiego, w tym jego oddział, nie należy do kategorii wymienionej w art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest bowiem organizacją reprezentatywną w rozumieniu powołanego przepisu. Związek ten, a tym bardziej jego oddział, nie działa wszak w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Adresat wniosku w niniejszej sprawie nie jest zatem podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 2 u.d.i.p. do udzielania informacji publicznej . Nie pozostaje wobec tego w bezczynności i niezasadne jest obciążenie go obowiązkiem udzielenia żądanej we wniosku informacji. Z tych względów wyrok Sądu I instancji jako naruszający art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegał uchyleniu a skarga na bezczynność podlegała oddaleniu. Za niezasadny natomiast uznać należy drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że żądane przez wnioskodawczynię informacje i dokumenty stanowią informację publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przesądzone, że informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznej. Z faktu, że nauczyciel jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji można wywieść, iż dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Wykonywana funkcja publiczna wymaga ochrony godności danego zawodu lub służby oraz zachowania niezbędnego zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tych zamierzeń jest dyscyplinowanie i kontrola osób wykonujących funkcje publiczne oraz określenie wymagań w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Informacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego dotyczą zatem "sprawy publicznej" w rozumieniu art.1 ust. 1 u.d.i.p., pozostają bowiem w ścisłym związku z realizacją zadań publicznych ( zob. wyroki NSA w sprawach I OSK 391/11, I OSK 974/14 ). Na marginesie i niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w niniejszej sprawie wnioskodawczyni zwróciła się o udostępnienie informacji jej dotyczących i związanych z ewentualnym postępowaniem w jej własnej sprawie. Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się co do tego, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie służy uzyskiwaniu i gromadzeniu informacji w sprawach indywidualnych. Służy m.in. obywatelskiemu prawu do kontrolowania działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne, do urzeczywistniania zasad demokracji uczestniczącej, a nie do realizacji własnych interesów. Dlatego informacja o postępowaniu dyscyplinarnym dotyczącym osoby wykonującej zadania publiczne jest informacją publiczną. Ale osoba, której informacja ta dotyczy bezpośrednio, nie może jej uzyskać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po pierwsze dlatego, że osoba ta ma do wykorzystania inne tryby uzyskania informacji, a po drugie informacja taka wobec osoby, której dotyczy, przestaje być informacją dotyczącą "sprawy publicznej", jeżeli nie wiąże się z funkcjonowaniem sfery publicznej. Dotyczy ona sprawy indywidualnej, nie objętej zainteresowaniem publicznym, i ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może w tej sytuacji znaleźć zastosowania. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 207 § 2 p.p.s.a.