I OSK 974/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 211/13 w sprawie ze skargi L.L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wnioskiem z dnia 28 października 2013 r. L.L. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Wojewody Dolnośląskiego o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentów, tj. protokołów czynności, orzeczeń itp. podpisanych przez Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim M.B. w sprawie postępowania wyjaśniającego dotyczącego nauczyciela C.U. (sygn. [...]). W odpowiedzi na powyższy wniosek, Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 12 listopada 2013 roku, sygn. [...], poinformował, iż Wojewoda Dolnośląski nie dysponuje dokumentami, o jakie wnioskowała skarżąca. Jeśli takie dokumenty istnieją to mogą znajdować się w Kuratorium Oświaty. Wskazał, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) kurator oświaty wykonuje swoje zadania i kompetencje przy pomocy kuratorium oświaty. Ponadto, kuratoria oświaty są państwowymi jednostkami budżetowymi. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej u. d. i p., stanowi natomiast, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Podmiotem właściwym w sprawie, reprezentującym inną jednostkę organizacyjną - Kuratorium Oświaty, jest zatem Kurator Oświaty, a nie Wojewoda Dolnośląski. Pełnomocnik skarżącej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 28 października 2013 r. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik oświadczył, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu oraz że negacja właściwości rzeczowej przez Wojewodę Dolnośląskiego i twierdzenie, że nie dysponuje dokumentami jest jawnie bezprawne skoro Wojewoda wydał rzecznikowi dyscyplinarnemu polecenie prowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia MEN z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności podkreślił, że nie jest organem, który posiada dokumenty zgromadzone w postępowaniu o sygn. [...]. Są to bowiem, prawdopodobnie, dokumenty znajdujące się w kuratorium oświaty. Zdaniem pełnomocnika Wojewody, zgodnie z cytowanym wyżej art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty kurator oświaty wykonuje swoje zadania i kompetencje przy pomocy kuratorium oświaty, a kuratoria oświaty są państwowymi jednostkami budżetowymi. Art. 4 ust. 1 pkt 4 u. d. i p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności, podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z zacytowanymi przepisami, podmiotem właściwym w przedmiotowej sprawie, umocowanym ustawowo, reprezentującym inną jednostkę organizacyjną w tym przypadku kuratorium oświaty, jest zatem wyłącznie Kurator Oświaty, a nie Wojewoda Dolnośląski. Nie można bowiem utożsamiać zadań i kompetencji Wojewody Dolnośląskiego i Kuratora Oświaty, czy też Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu i Kuratorium Oświaty, gdyż są to dwie różne jednostki organizacyjne. Kurator Oświaty, działający przy pomocy kuratorium oświaty, jest podmiotem obowiązanym do samodzielnego udostępniania informacji publicznej, jeżeli taka została wytworzona. Został bowiem do tego upoważniony ustawowo. Wojewoda Dolnośląski nie jest zatem podmiotem zobowiązanym, ani wskazanym prawidłowo przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 211/13 zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącej L.L. z dnia 28 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; Ponadto stwierdził, iż w bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w powyższej sprawie brak jest rażącego naruszenia prawa, jak również zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej L.L. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu, z faktu, że nauczyciel jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji można wywieść, iż dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Należy jednak pamiętać, że postępowanie takie prowadzone w sprawach pracowników ma zawsze mieszany: publiczno-pracowniczy charakter przesądzający o międzygałęziowym usytuowaniu tej instytucji. W sferze publicznej funkcją tej odpowiedzialności jest ochrona powagi i godności danego zawodu lub służby oraz niezbędnego do ich prawidłowego funkcjonowania zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tego zamierzenia jest dyscyplinowanie i kontrola osób zatrudnionych w tych zawodach w celu wykonywania funkcji publicznych (zawodów zaufania publicznego) z uwagi na specyfikę realizowanych przez nich celów (zadań) publicznych oraz wynikające stąd wymagania w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Akt władztwa sprawowanego przez organ władzy dyscyplinarnej polegający na wymierzeniu sankcji dyscyplinarnej wyraża ujemną ocenę służbową pracownika rodzącą negatywne skutki w sferze publicznoprawnej (utrata funkcji publicznej, ograniczenie możliwości ubiegania się o taką funkcję, pozbawienie na czas określony niektórych uprawnień służbowych lub korporacyjnych, pozbawienie prawa ponownego powołania do służby). W sferze pracowniczej akt wspomnianego władztwa rodzi skutki obligacyjne w postaci czynności zmiany treści lub rozwiązania albo stwierdzenia ustania stosunku pracy bądź pozbawienia albo ograniczenia ekspektatywy uzyskania określonych świadczeń płacowych. Z uwagi na wskazane aspekty odpowiedzialności dyscyplinarnej łączącej w sobie pierwiastek służbowy (publiczny) oraz pracowniczy (zobowiązaniowy), ogólnie traktowanym informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy, w ocenie Sąd pierwszej instancji, przypisać walor informacji publicznych. Takie też stanowisko, dotyczące dokumentów wytworzonych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego, wyrażono w orzecznictwie sądowo – administracyjnym. Przyjęto w nim, że dokumenty takie wytworzone przez rzecznika dyscyplinarnego, dotyczące nauczyciela akademickiego pozostają w związku z realizacją zadań publicznych, wobec czego winny być uznane za dokumenty stanowiące informację publiczną (por. np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 391/11). Stanowisko takie rodzi w ocenie WSA następujące skutki. Po pierwsze: pozwala odnieść je do dokumentów wytworzonych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego dotyczącego nauczyciela. Po drugie: stwarza podstawę do analizowania innych czynności podejmowanych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego dotyczącego nauczyciela, jako pozostających w związku z realizacją zadań publicznych. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew twierdzeniom Wojewody, został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia oraz dotyczył informacji udostępnianej w trybie omawianej ustawy. Skoro tak, to stosownie do art. 14 ust. 1 u. d. i p., udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia zaznaczono, że Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim nie został wyposażony w atrybuty samodzielności, które pozwalałyby mu we własnym imieniu występować na zewnątrz z informacjami w sprawach objętych ramami postępowania dyscyplinarnego. Żaden też przepis prawa nie pozwala rzecznikowi dyscyplinarnemu na wydawanie decyzji administracyjnych dotyczących informacji publicznej, która to kompetencja musi być przypisana organowi właściwemu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy doprowadziła WSA we Wrocławiu do konkluzji, iż podmiot zobowiązany, jakim jest Wojewoda Dolnośląski, dopuścił się bezczynności, w zakresie oznaczonym w skardze na bezczynność. Nie uwzględnił bowiem żądania, zawartego we wniosku strony. Zestawiając ze sobą datę złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z datą odpowiedzi na wniosek i datą złożenia przedmiotowej skargi na bezczynność, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż nieudzielenie wnioskodawcy stanowczej odpowiedzi na zgłoszone żądanie nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie bezczynności, jako bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 zd. ostatnie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie znalazł więc podstaw do zastosowania § 2 tej normy prawnej. Sąd ten uznał też, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 p.p.s.a.); odpowiedź na wniosek została bowiem przesłana w terminie określonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zawarto w niej uzasadnienie stanowiska zobowiązanego w przedmiocie oceny czy żądana informacja jest informacją publiczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski. Zarzucił mu dwojakie uchybienia. Po pierwsze, naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Wojewoda Dolnośląski jest organem zobowiązanym do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji, o które wystąpiła skarżąca. Po drugie, naruszenie art. 149 p.p.s.a. przez uznanie, że Wojewoda Dolnośląski pozostawał w bezczynności, gdy tymczasem organ ten nie jest zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określono w § 2 art. 183 powołanej ustawy. Przy czym, wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Wojewoda Dolnośląski jest organem zobowiązanym do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji, o które wystąpiła skarżąca. Skarżący kasacyjnie wskazał bowiem, że nie dysponuje żądaną informacją, może zaś ją mieć dolnośląski Kurator Oświaty. Na wstępie należy zaznaczyć, że materiały związane z postępowaniem dyscyplinarnym w oświacie stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), co wyjaśniono w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2015 r. o sygn. akt I OSK 333/14 (niepubl.) i w wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. o sygn. akt I OSK 391/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do tej kategorii należą także informacje żądane w niniejszej sprawie. Przechodząc do odpowiedzi na zasadnicze pytanie, wskazać wypada, że odpowiedź na nie została już udzielona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2034/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawa ta dotyczyła skierowanego do Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii: polecenia, o którym mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia MEN z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego, rzecznikowi dyscyplinarnemu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie obwinionej, oraz zawiadomienia, o którym mowa w § 18 ust. 2 rozporządzenia MEN z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego, doręczonego obwinionej. W uzasadnieniu tego wyroku wprost stwierdzono, że "Zgodnie z art. 49 Karty Nauczyciela, Rzecznika dyscyplinarnego wyznacza w drodze zarządzenia organ, przy którym powołana została komisja dyscyplinarna, a w omawianej sprawie organem tym jest wojewoda. Wojewoda jest zatem organem władzy publicznej, który zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest zobowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji." W nawiązaniu do wyjaśnień skarżącego kasacyjnie, dodać także należy, że art. 3 pkt 8 ustawy o systemie oświaty przez kuratora oświaty należy rozumieć kierownika kuratorium oświaty jako jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie. Stosownie do art. 30 ust. 1 tej ustawy kuratora oświaty powołuje i odwołuje wojewoda, za zgodą ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. W myśl zaś art. 31 ust. 1 zdanie pierwsze cyt. ustawy kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa. Mając na uwadze powyższe przepisy określające relację ustrojową między wojewodą a kuratorem (tzw. relacja kierownictwa) należy zatem stwierdzić, że wojewoda posiada instrumentarium prawne, aby pozyskać informacje znajdujące się w posiadaniu kuratora oświaty. A zatem nawet jeśli żądane przez skarżącą dokumenty wskazane w jej wniosku znajdują się fizycznie w posiadaniu kuratora oświaty, to wojewoda jako organ znajdujący się w strukturze organizacyjnej administracji nad kuratorem ma dostęp do tych dokumentów i tym samym może rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony w niniejszej sprawie. Można zatem stwierdzić, że poprzez podlegającego mu kuratora oświaty jest w posiadaniu żądanych informacji. Tymczasem, stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, będące w posiadaniu takich informacji. Wojewoda jest zaś podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy jako organ władzy publicznej. Tym samym Wojewoda Dolnośląski jest w sprawie podmiotem zobowiązanym do udostępnienia objętej wnioskiem informacji, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że w myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W powyższym kontekście naruszeniem prawa obywatelskiego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest odmawianie przez organ rozpoznania wniosku obywatela w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – przybierające postać odsyłania z tym wnioskiem do innych podmiotów – gdy w istocie pierwotny adresat wniosku może korzystając ze swojej pozycji ustrojowej w administracji bezpośrednio i niezwłocznie pozyskać żądane we wniosku informacje, a następnie je udostępnić. Mając na uwadze powyższe, stosując art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stwierdzając, że uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 149 p.p.s.a. było prawidłowe.