II GSK 1235/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1012/14 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1012/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi K. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie z dnia [...] lipca 2014 r. nr, [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek: 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. W dniu [...] kwietnia 2008 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie (dalej przywoływany jako: Zakład; ZUS), wpłynął wniosek K. K. (dalej: skarżąca) w sprawie umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek uzasadniony trudną sytuacją finansową oraz zdrowotną. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. rozpatrując powyższy wniosek, Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie tych nieopłaconych należności, które wygasły po dacie złożonego wniosku wskutek przedawnienia. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. K. K. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, umarzając postępowanie w przedmiocie tych należności, które uległy przedawnieniu w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013r. (sygn. akt I SA/Sz 1110/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Zakładu została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentowany przez Dyrektora ZUS Oddział w Szczecinie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz umorzył postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres 12/2000-05/2001 w kwocie 1940,67 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 12/2000-05/2002, w kwocie 1700,21 zł, oraz na Fundusz Pracy za okres 09/2000-03/2001 w kwocie 114,15 zł. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania Organ ustalił, iż skarżąca pozostaje ujawnionym przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie m.in. sprzedaży detalicznej wyrobów tekstylnych, odzieży i obuwia prowadzonej na straganach i targowiskach. Z dniem [...] marca 2013 r. zgodnie z Centralną Ewidencją Działalności i Informacji Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, przedmiotowe wykonywanie działalności zostało zawieszone, płatnik został w tym zakresie wyrejestrowany z ubezpieczenia. Jak wskazał Organ, na koncie płatnika składek po uwzględnieniu należności, które wygasły wskutek przedawnienia w toku prowadzonego postępowania w zakresie złożonego wniosku o umorzenie, zadłużenie obejmuje składki: na ubezpieczenia społeczne za 01/2001-09/2002, 04/2004-07/2004, 10/2005, 03/2007-04/2007 w kwocie 10.156,56 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za 06/2001-09/2002, 01/2004, 02/2005-10/2005, 01/2006-02/2006, 03/2007, 09/2007, 10/2007 w kwocie 1850,41 zł, oraz na Fundusz Pracy za 01/2001-09/2002, 03/2004-07/2004, 10/2005, 06/2006-07/2006, 01/2007-03/2007 w kwocie 810,53 zł, odsetki wyliczone od powyższych składek na dzień złożenia wniosku wynosiły kwotę 9800,00 tj. łącznie 24. 866,25 zł. W toku prowadzonego postępowania w przedmiocie umorzenia, oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia, na dzień wydania decyzji z dn. [...] lipca 2014 r., wygasły należności Zakładu na ubezpieczenia społeczne w okresie 05/1999-05/2001, na ubezpieczenie zdrowotne 02/1999- 05/2002, oraz na Fundusz Pracy za okres 03/1999- 03/2001. W tym, w toku postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy, składki na ubezpieczenie społeczne w okresie 12/2000-05/2001 w kwocie 1940,67 zł, na ubezpieczenie zdrowotne 12/2000-05/2002, w kwocie 1700,21 zł, oraz na Fundusz Pracy 09/2000 -03/2001 w kwocie 114,15 zł. Nadto Organ ustalił, iż skarżąca od [...] marca 2013 r. wykonuje pracę zarobkową na podstawie umowy zlecenia w "[A.]" J. R.. Z powyższego tytułu uzyskuje zaewidencjonowany miesięczny dochód w wysokości 900 zł brutto. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] stycznia 2014 r., skarżącej został przyznany dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy tj. od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. w wysokości 229,31 zł miesięcznie. Pierwszy Urząd Skarbowy w Szczecinie, pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformował, że skarżąca w 2010 r. wykazała przychód w łącznej kwocie 40.126,22 zł i dochód po odliczeniach 6. 844,54 zł, w 2011 r. przychód w wysokości 34.933 zł i dochód w wysokości 3.555,76 zł, natomiast w 2012 r. przychód w łącznej kwocie 35.870 zł i dochód po odliczeniach w kwocie 12.895,60 zł. W złożonych zeznaniach PIT-36 za lata 2011-2013 potwierdzono powyższe informacje oraz ustalono, że w 2013 r. skarżąca przy przychodach w wysokości 18.203 zł i kosztach wielkości 9.839,96 zł uzyskała łączny dochód w kwocie 8.363,04 zł. Ustalono również, iż skarżąca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, ponosząc stałe wydatki z tytułu miesięcznych opłat w łącznej kwocie ok. 310 zł (w tym czynsz, energia, gaz) oraz koszty związane z zakupem leków w kwocie 100 zł, będąc osoba schorowaną. Organ stwierdził, iż w stosunku do skarżącej nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2013, poz. 1442, dalej jako: u.s.u.s.). Skarżąca aktualnie osiąga dochody na podstawie umowy cywilnoprawnej - umowy zlecenia od [...] marca 2013r. Zdaniem Organu, w sprawie nie zachodzi przy tym uzasadniony przypadek, który ze względu na szczególne okoliczności przy uwzględnieniu ważnego interesu osoby zobowiązanej, winien skutkować w ustalonym stanie sprawy umorzeniem przedmiotowego zadłużenia i zwolnieniem z długu w okresie jego wymagalności, na podstawie podniesionych przez skarżącą okoliczności. Organ wskazał, iż aktualna sytuacja majątkowa i rodzinna przy uwzględnieniu okoliczności pozostawania ujawnionym przedsiębiorcą, a także wykonywaniem prac zleconych nie uzasadniana takiego odstąpienia w oparciu o przesłanki ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżąca pracuje obecnie na podstawie umowy zlecenia i otrzymuje dochód w wysokości 900 zł brutto, będąc osobą schorowaną, otrzymującą zasiłek mieszkaniowy, gospodarstwo domowe prowadzi samodzielnie nie mając innych osób na utrzymaniu. Organ podniósł przy tym, iż skarżąca będąc w okresie przedemerytalnym, pozostaje ujawnionym przedsiębiorcą z zawieszoną działalnością, w gotowości do jej podjęcia. Nadto Organ wskazał, iż zadłużenie tytułem nieopłaconych składek nie jest przy tym w przedmiotowej sprawie wynikiem klęski żywiołowej czy innego nadzwyczajnego zdarzenia, w prowadzonej działalności uniemożliwiającego przy tym jej prowadzenie czy kontynuację z przyczyn obiektywnie niezależnych, a jak podniosła skarżąca niewystarczających dochodów uzyskiwanych w toku jej prowadzenia uniemożliwiającego opłacenia powstałych w niej obowiązków. Organ stwierdził przy braku całkowitej nieściągalności, również brak uzasadnionego przypadku o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., który ze względu na szczególne okoliczności uzasadnione ważnym interesem zobowiązanej winien prowadzić do umorzenia przedmiotowej należności w okresie wymagalności w oparciu o ustalony stan sprawy i przesłanki ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, W odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku zapadłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wyroków z dnia 23 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I SA/Sz 674/08) oraz z dnia 18 grudnia 2013 r. (sygn. akt. I SA/Sz 1110/13). Oznacza to, że zakres kontroli sądowej wydanej w ich wyniku decyzji wyznacza art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.). WSA wskazał, iż we wspomnianych powyżej wyrokach przesądzono i zobowiązano Organ do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o przedstawione mu przez skarżącą informacje o stanie majątkowym, w szczególności o wysokości dochodów służących zaspokojeniu jej niezbędnych potrzeb życiowych, w sposób racjonalny ocenienia możliwości poniesienia wydatków na zapłatę należności z tytułu zaległych składek, także przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości tego długu z innych składników majątku zobowiązanej przy uwzględnieniu stanu zdrowia skarżącej, (sygn. akt I SA/Sz 674/08). Z wyroku WSA w Szczecinie w sprawie I SA/Sz 1110/13 wynika zaś, iż w ocenie Sądu, zabrakło szczegółowego rozważenia i indywidualnego podejścia do szczególnej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej (która niewątpliwie nie nosi znamion sytuacji przejściowej) z punktu widzenia skutków dla zobowiązanej i jej rodziny, co oznacza, iż zaskarżona decyzja nie mieściła się w sferze swobodnego uznania, lecz nosiła cechy dowolności. Sąd zobowiązał zatem Organ by mając na względzie w szczególności przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 u.s.u.s., § 3 ust. 1 rozporządzenia i sytuację życiową i materialną wnioskodawcy oraz jej rodziny, uwzględnił indywidualną, obiektywnie trudną sytuację zobowiązanej, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności korzystania przez zobowiązaną ze środków pomocy społecznej, w celu m.in. uiszczenia zaległości od składek, co godzi zarówno w interes obywatela jak i interes publiczny. WSA wskazał, iż w orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy, więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. WSA wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, skarżąca zachorowała na raka tarczycy a następnie gruźlicę. Na skutek krachu na rynku straciła swoje miejsce pracy. Mieszka razem z bratem i z siostrą, ale każda z osób prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Od [...] marca 2013 r., skarżąca wykonuje pracę zarobkową na podstawie umowy zlecenia w "[A.]" J. R. Z powyższego tytułu uzyskuje zaewidencjonowany miesięczny dochód w wysokości 900 zł brutto. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] stycznia 2014 r., skarżącej został przyznany dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy tj. od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. w wysokości 229,31 zł miesięcznie. Na podstawie zeznań PIT-36 za lata 2011-2013 ustalono, że w 2013 r., skarżąca przy przychodach w wysokości 18 203 zł i kosztach wielkości 9.839,96 zł uzyskała łączny dochód w kwocie 8.363,04 zł. Ustalono również, iż skarżąca ponosi stałe wydatki z tytułu miesięcznych opłat w łącznej kwocie ok. 310 zł (w tym czynsz, energia, gaz) oraz koszty związane z zakupem leków w kwocie 100 zł, będąc osoba schorowaną. W ocenie WSA, skarżąca wykazała, iż na inne niezbędne wydatki (np. wyżywienie, środki czystości, ubranie) dziennie zostaje Jej ok. 15 zł. W ocenie WSA, biorąc pod uwagę powyższe, a także konieczność odniesienia się do wskazywanych i możliwych do zweryfikowania poziomów minimum socjalnego i minimum egzystencji, Organ winien ustalić, czy jest to kwota zapewniające owe minima i pozwalająca w konsekwencji na stwierdzenie, że Skarżąca jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 11 marca 2015 r. w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2012 r., poz.270), poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ rentowy nie podjął próby wyjaśnienia, na jakiej podstawie opiera swoje przekonanie o możliwości spłaty przez Panią K. K. należności z tytułu nieopłaconych składek, tym samym przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów, podczas, gdy organ rentowy zbadał wnikliwie sprawę i doszedł do przekonania, iż istnieje prognoza możliwości spłaty zadłużenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach wskazanej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nie podjął próby wyjaśnienia na jakiej podstawie opiera swoje przekonanie o możliwości spłaty przez skarżącą należności z tytułu nieopłaconych składek. Przystępując do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Przechodząc do oceny zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jej ocenie uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie odwołując się do treści art.174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawienie powyższych uwag odnoszących się do wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej było o tyle zasadne, że autor skargi kasacyjnej odwołując się do podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. bez powiązania tego przepisu prawa z innymi przepisami postępowania, którym zdaniem kasatora uchybił Sąd I instancji przy rozstrzyganiu sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej brak jest zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Natomiast w zakresie naruszenia przepisów postępowania konstrukcja skargi kasacyjnej nie daje możliwości poddania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku pod kątem ich ewentualnych naruszeń. W związku z powyższym podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA wskazuje się, że przepis art.145 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę wnoszącą skargę kasacyjną, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów postępowania, którym uchybił Sąd I instancji. Brak wskazania na występowanie takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.145 § 1 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 13.05.2016 r sygn. akt I OSK 1828/14, wyrok NSA z dnia 7.09.2016 r. sygn. akt II FSK 1649/16 niepublikowane). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.