I SA/Wa 3007/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Chaciński Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. R. i J. N. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Pismem z dnia 6 października 2014 r. A. R. i J. N., reprezentowani przez adw. R. P., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zaskarżone postanowienie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1995 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. A. R. i J. N., reprezentowani przez adw. R. P., złożyli wniosek z dnia 29 lipca 2013 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1995 r. – w części dotyczącej udziału we współwłasności nieruchomości należącej do B. N., to jest w ¼ części. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "k.p.a.") zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego po B. N.. Ponadto Minister wezwał A. R. i J. N. do wystąpienia do właściwego sądu o stwierdzenie nabycia spadku po B. H. lub do uzyskania notarialnego poświadczenia dziedziczenia. W uzasadnieniu wskazano, że pełnomocnik Skarżących złożył do akt szereg dokumentów potwierdzających stopień pokrewieństwa pomiędzy Skarżącymi, a ich wstępnymi, jednakże brak dokumentu potwierdzającego okoliczność nabycia przez Skarżących spadku po B. N., czego nie kwestionuje pełnomocnik Skarżących. Minister przywołał art. 1027 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 121 – dalej jako "k.c."), zgodnie z którym spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Wskazał również, że wyłącznie sądom polskim przysługuje jurysdykcja krajowa w sprawach dotyczących praw rzeczowych na nieruchomościach położonych w Polsce. Powyższe oznacza, że w ocenie Ministra przedstawione dokumenty nie są wystarczające do uznania, że Skarżący weszli w prawa, jakie posiadał były właściciel w zakresie dotyczących przedmiotowej nieruchomości położonej w Ł. Okoliczność tę będą oni mogli wykazać wyłącznie po uzyskaniu stwierdzenia nabycia spadku. W ocenie Ministra przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłym B. N. jest zagadnieniem wstępnym, mającym istotny wpływ na ustalenie kręgu stron prowadzonego postępowania. A. R. i J. N., reprezentowani przez adw. R. P., wystąpili z wnioskiem z 18 czerwca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że organ powinien samodzielnie ustalić, kto jest następcą prawnym po B. N. W ocenie Skarżących przepis art. 1027 k.c. nie stanowi przeszkody dla samodzielnego ustalenia przez organ kręgu stron przedmiotowego postępowania. W ocenie Skarżących ich żądanie nie dotyczy stosunku cywilnoprawnego, ale administracyjnoprawnego, w konsekwencji przepisy Kodeksu cywilnego, w tym także te dotyczące sposobu wykazywania praw do spadku, nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację nawiązującą do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powyższe postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2014 r. stało się przedmiotem przywołanej na wstępie skargi do sądu administracyjnego. W skardze wniesiono o uchylenie postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2014 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. – poprzez zaniechanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, a w rezultacie przez niedokonanie samodzielnego ustalenia, kto jest następcą prawnym po B. N., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało utrzymaniem w mocy nieprawidłowego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Minister Administracji i Cyfryzacji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację nawiązującą do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie wszczętej z wniosku Skarżących chodzi o dokonanie oceny prawidłowości decyzji komunalizacyjnej wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej jako "ustawa komunalizacyjna"). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa (art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej). Komunalizacja gruntów państwowych dotyczy stosunków własnościowych zachodzących pomiędzy Skarbem Państwa a gminami. O komunalizacji decydował stan prawny mienia, którego właścicielem był Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r. i które było we władaniu określonych w tej ustawie organów. Oznacza to, że zadaniem organu orzekającego w przedmiocie komunalizacji było ustalenie, czy Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności mienia objętego komunalizacją. W konsekwencji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wszczętego na wniosek podmiotu powołującego się na posiadanie przezeń tytułu prawnego do komunalizowanego mienia, jest zbadanie prawidłowości ustaleń dotyczących stosunków własnościowych, dokonanych w toku postępowania zwykłego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń (patrz. m in. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2013 r., I OSK 1090/12; wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., I OSK 660/11, LEX nr 1218892 i wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., I OSK 770/06, CBOiS). Aby zatem wykazać swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, należy udowodnić, że mienie to nie stanowiło własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. oraz że wnioskodawcy przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości. Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że interes prawny Skarżących powinien być określony z uwzględnieniem cywilistycznego charakteru stosunków prawnych kształtowanych decyzją komunalizacyjną. Nie można twierdzić, że żądanie Skarżących stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1995 r. – w części dotyczącej udziału we współwłasności nieruchomości należącej do B. N., nie dotyczy stosunku cywilnoprawnego, ale administracyjnoprawnego, wobec czego przepisy Kodeksu cywilnego, w tym także te dotyczące sposobu wykazywania praw do spadku, nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Wszak Skarżący kwestionują tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości powołując się na to, że jako spadkobiercy B. N. są współwłaścicielami w części dotyczącej udziału we współwłasności nieruchomości należącej do B. N., to jest w ¼ części. Z tego względu należy podzielić pogląd prezentowany przez organ, iż w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 1027 k.c., zgodnie z którym spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Należy odnieść się przedstawionego w skardze poglądu, wspartego poprzez przytoczenie orzecznictwa sądów administracyjnych, że kwestia ustalenia kręgu spadkobierców leży w zakresie kompetencji organu administracji (karta 5 akt sądowoadministracyjnych). Pierwsze z przywołanych orzeczeń – wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., II OSK 315/08, LexPolonica nr 2476034, dotyczy ustalenia kręgu podmiotów, które powinny brać udział w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. Drugie z przywołanych orzeczeń – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2013 r., II SA/Kr 1637/12, Lex nr 1277993, dotyczy natomiast zgonu właściciela nieruchomości, co do której zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu. W ocenie Sądu poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroków odnoszą się do innych stanów faktycznych oraz prawnych, niż stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy, wobec czego nie można uznać ich za relewantne dla rozpatrywanej sprawy. Obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji. Trzeba jednak odróżnić obowiązek organu administracji ustalenia stron postępowania, tj. kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy sprawa administracyjna będąca przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, od obowiązku podjęcia stosownych, prawem przewidzianych działań w celu uzyskania dowodów potwierdzających istnienie interesu prawnego w danej sprawie. Ustaleniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe, przy czym – co trzeba podkreślić – Kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza inicjatywy w zakresie przeprowadzenia dowodów wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie (art. 77-79 K.p.a.). W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Nie można więc zgodzić się z poglądem Skarżących, że dla ustalenia spadkobierców B. N. wystarczające jest oparcie się przez organ na przedłożonych dokumentach wykazujących pokrewieństwo między B. N., a Skarżącymi. Należy przypomnieć, że Skarżący kwestionują tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości (w części dotyczącej udziału we współwłasności nieruchomości należącej do B. N.). Skoro tak, to zgodnie z art. 1027 k.c. jako spadkobiercy B. N. mogą wykazać posiadanie tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości wyłącznie przedstawiając stwierdzenie nabycia spadku albo zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.