II SA/Łd 8/15

Dnia 11 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 roku sprawy ze skargi M. G., B. G. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących: M. G. i B. G. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych oraz W. M. kwotę 500 (pięćset) złotych – tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) – powoływanej także jako: "ustawa", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z magazynem i częścią garażową przewidzianą do realizacji w Ł. przy ul. A 2, na części działki nr 159 i części działki drogowej nr 192/4, obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 14 marca 2014r. B sp. z o.o. z siedzibą w Ł. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku biurowego z częścią gospodarczo-magazynową i garażem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową na ww. nieruchomości. W dniu 25 marca 2014r. zmieniono wniosek poprzez wykreślenie funkcji gospodarczej i doprecyzowanie, że część magazynowa przeznaczona będzie na składowanie materiałów budowlanych. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, od której odwołanie złożyła W. M. właścicielka sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr ewid. 160/1 przy ul. A 4a w Ł. oraz M. G. współwłaściciel nieruchomości oznaczonej nr ewid. 160/2 przy ul. A 4 w Ł. Właścicielka działki przy ul. A 4a zarzuciła uciążliwość inwestycji i brak kontynuacji funkcji, bowiem w najbliższym sąsiedztwie znajduje się głównie zabudowa mieszkaniowa, zaś M. G. wskazał, że stronom nie została doręczona analiza urbanistyczna stanowiąca obligatoryjną część decyzji, ustalone parametry inwestycji są "nieostre", a planowana zabudowa "dysharmonizuje przestrzeń" po północnej stronie ulicy C. Ponadto odwołujący podniósł, że uzgodnienie z Zarządem Dróg i Transportu w drodze postanowienia w zakresie obsługi komunikacyjnej jest nieważne, a część nieruchomości jako użytek leśny wymaga "odlesienia". Następnie Kolegium wyjaśniło zasady ustalania warunków zabudowy na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) - zwanego dalej: "rozporządzeniem" oraz wskazało, że w części opisowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzonej w dniu 3 czerwca 2014r., granice obszaru analizowanego wyznaczono w oparciu o szerokość frontu działki od strony ulicy A, od której planowany jest wjazd (71 m x 3 = 213 m). Analizą objęto również zabudowę zlokalizowanej przy ul. C uwzględniając obszar po obu stronach ulicy i wyznaczając od strony północnej granice w odległości trzykrotnej szerokości działki nr 159 od strony ulicy C. Zdaniem organu odwoławczego tak wyznaczony obszar odpowiada przepisom ustawy i rozporządzenia oraz zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje i sposób zagospodarowania terenu. Wyznaczenie w ten sposób obszaru analizowanego nastąpiło nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy i było nacelowane na utrzymanie istniejącego ładu przestrzennego. W analizie urbanistycznej uwzględniono działki sąsiednie względem terenu inwestycji, tj. wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizy. Odnosząc się do zarzutów W. M. Kolegium stwierdziło, że nie ma znaczenia dla ustalenia stanu zastanego, czy budynki w obszarze analizowanym powstały 40 lat temu, czy też niedawno. Organ II instancji wyjaśnił, że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie, zaś organ przeprowadza analizę na całym obszarze analizowanym, a nie na jego dowolnie wybranej części. Działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Obiekty biurowe czy magazynowe powinny być sytuowane na terenie o takim przeznaczeniu. Zdaniem organu odwoławczego nie sposób przy tym uznać, że nieruchomości znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej (ulica C jest drogą zaliczaną do dróg krajowych – [...]) winny być przeznaczone na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie reprezentacyjne budynki biurowe mające być wizytówką firmy. Zaznaczyć przy tym wypada, że planowana inwestycja ma obejmować budowę budynku biurowego z magazynem i częścią garażową. Z analizy wynika, że przy ulicy C znajduje się budynek o podobnej funkcji, to jest salon samochodowy, a w obszarze analizowanym również budynek usługowo-magazynowy. Zasadnie w ocenie Kolegium, w analizie wskazano, że pomimo dominującej funkcji mieszkaniowej na obszarze objętym analizą, w pasie przyległym do ulicy C dominuje funkcja handlowo-usługowa i właściwe jest kontynuowanie tej funkcji jako nawiązanie do zespołu budynków przy ul. C 131 i 133. W ocenie organu II instancji inwestycja obejmująca budynek biurowy, bowiem takie jest główne przeznaczenie inwestycji, nie jest nie do pogodzenia z zastanym zagospodarowaniem terenu. Ponadto ocena zgodności inwestycji z prawem z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić, czyli nie jest sprzeczna z istniejącą zabudową. Stan braku możliwości spełnienia "wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji", a co zatem idzie - konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, mogłaby wystąpić jedynie wówczas, gdyby w stosunku do istniejącego i planowanego sposobu zagospodarowania terenu obowiązywał przepis prawa powszechnie obowiązującego uniemożliwiający sytuowanie projektowanego zamierzenia w sąsiedztwie istniejących obiektów. Według Kolegium nie budzi zastrzeżeń wykreślenie na załączniku graficznym nr l do decyzji organu I instancji linii wyznaczających obszar planowanej inwestycji. Wyznaczenie obszaru inwestycji, a więc terenu, na którym inwestycja winna być zlokalizowana, dokonane zostało poprzez zaakceptowanie wniosku inwestora. W zgodzie z wymaganiami rozporządzenia wykreślona została na powyższym załączniku graficznym linia zabudowy, w zgodzie z § 4 ust. 3 rozporządzenia. Linia wyznacza najmniejszą odległość inwestycji od linii pasa drogowego i tym samym ogranicza obszar przewidziany do zabudowy od strony drogi. Jednocześnie nie sposób uznać, aby w analizowanym obszarze wykształciła się ściśle obowiązująca linia zabudowy, przez którą należy rozumieć obowiązek usytuowania obiektu w ściśle określonym położeniu, cechująca się brakiem możliwości cofnięcia budynku w głąb działki. Ponadto z analizy części rysunkowej wynika, że budynki mieszkalne są usytuowane w bliskiej odległości od pasa drogowego drogi gminnej - ulicy A, zaś planowana inwestycja od granic tego pasa odsunięta jest na odległość 23 m, co powinno przyczynić się do zmniejszenia uciążliwości. Zdaniem Kolegium najistotniejszy argument, jaki winien zostać wzięty pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy, to pogorszenie uwarunkowań życia mieszkańców działek sąsiednich w następstwie realizacji przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy wyjaśnił jednak, że celem postępowania, dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, jest jedynie określenie tego, czy inwestycja o określonych generalnie cechach i parametrach może być realizowana na określonym terenie. W toku tego postępowania ochrona interesów osób trzecich jest bardzo wąsko ujęta i w istocie ma charakter czysto formalny. Z całą pewnością ochrona ta jest zdecydowanie szersza na gruncie ustawy Prawo budowlane, która reglamentuje kolejny, po ustaleniu warunków zabudowy, etap postępowania prowadzącego do realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, najogólniej rzecz biorąc czy planowana inwestycja może powstać we wskazanym we wniosku miejscu, ma charakter deklaratoryjny i nie rodzi praw do terenu, ani tym bardziej nie zezwala na realizację budowy. Okoliczności szczegółowe konkretyzują się na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Jest oczywistym, że w postępowaniu przed organem właściwym do spraw zagospodarowania przestrzennego przedmiotem postępowania nie jest pozwolenie na budowę, gdyż nie mieści się ona w granicach przedmiotowych, a organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 K.p.a.). Ocena czy projektowany obiekt będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, będzie stanowił przedmiot oceny przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, zwłaszcza w świetle zasad wynikających z przepisów prawa budowlanego, w tym w szczególności art. 5 ustawy Prawo budowlane. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu udzielającego zgody na budowę. W ocenie Kolegium brak było zatem podstaw do uznania, że warunki życia mieszkańców działek sąsiednich w następstwie realizacji przedmiotowej inwestycji mogłyby ulec pogorszeniu. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że w analizie przyjęto szerokość elewacji planowanej inwestycji na poziomie 47-59 m, jako nawiązującą gabarytami do zespołu obiektów przy ul. C 131 i 133 (cztery budynki z czego 22,0+35,0=57,00 m i 27,6+35,0=61,10 m). Skoro przepis dopuszcza ustalenie szerokości elewacji winny sposób niż średnia i wynika ona z analizy, to organ nie miał podstaw do negatywnego rozpoznania wniosku inwestora w tej części. Brak także podstaw do stwierdzenia nieprawidłowego ustalenia wysokości budynku, to jest wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i wysokość głównej kalenicy. Wysokość elewacji frontowej (gzymsu lub attyki) ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości - podobnie jak szerokość elewacji, jeżeli wynika to z analizy. Z załączonej analizy wynika, że maksymalna wysokość elewacji frontowych w analizowanym obszarze wynosi 11,0 m. W takim stanie organ nie miał podstaw do negatywnego rozpoznania wniosku inwestora w tej części i ustalił omawianą wysokość zgodnie z żądaniem na 5 - 11 m. Dach zaplanowano jako płaski o nachyleniu od 1 do 10 stopni, co oznacza, że wysokości głównej kalenicy kształtuje się na poziomie odpowiadającym wysokości elewacji. Z treści § 8 rozporządzenia nie wynika zakaz ustalenia wysokości kalenicy na maksymalnym poziomie, jaki znajduje się w analizowanym obszarze. Następnie wskazano, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki kształtuje się na poziomie od 0,01 do 0,49 (wyjątkowo 0,99), co daje średni wskaźnik na poziomie 0,21. Z analizy wynika, że na ww. działkach przy ul. C 131 i 133, do której to zabudowy nawiązuje planowana inwestycja, dopuszczalne jest ustanowienie omawianego wskaźnika na poziomie 0,31, stąd też ustalenie w zaskarżonej decyzji dopuszczalnej powierzchni zabudowy istniejącej i nowej na poziomie 0,21 - 0,31 nie narusza prawa. Kolegium wyjaśniło, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może mieć miejsce poprzez wskazanie wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych, tzw. "widełek" od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. Takie ustalenie wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego albo minimalnego, czy też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.), albowiem taka decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez M. G. Kolegium wyjaśniło, że jakkolwiek wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji, co nie oznacza jednak bezwzględnego obowiązku doręczenia tych wyników wszystkim stronom postępowania. Skoro wyniki analizy urbanistycznej stanowią załącznik do decyzji, to wystarczającym jest jeżeli analiza taka została doręczona wnioskodawcy i znajduje się w aktach sprawy. Analogicznie odbywa się to przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie zatwierdzony projekt budowlany otrzymuje tylko inwestor (w 2 egzemplarzach), organ nadzoru budowlanego i organ administracji architektoniczno-budowlanej, który pozwolenie na budowę wydał. Pozostałe strony postępowania takiego załącznika do pozwolenia na budowę nie otrzymują. Jakkolwiek niedoręczenie załączników jest traktowane jako uchybienie procesowe, to nie na tyle istotne by miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało uchyleniem decyzji z tego powodu. Ponadto podnoszony przez skarżącego brak możliwości odniesienia się do linii zabudowy z uwagi na brak wspomnianych załączników, nie może być kwalifikowany jako istotny, skoro sposób ustalenia linii zabudowy wynika z przepisów § 4 rozporządzenia. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; kontynuację linii zabudowy budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, jak też dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy wynika, że projektowana linia zabudowy od strony ulicy A nie wykracza poza linię ukształtowaną dotychczasową zabudową. Brak również podstaw do uznania, że wykształciła się na terenie ściśle obowiązująca linia zabudowy, obligująca do sytuowania budynki w ściśle określonym miejscu, stąd prawidłowo wyznaczono linie zabudowy jedynie jako nieprzekraczalne. Kolegium dodało, że nieruchomość, będąca terenem inwestycji, niewątpliwie ma dostęp do drogi publicznej (ulica A jest drogą gminną i jest skomunikowana z ulicą C będącą drogą krajową). Z przedłożonych przez inwestora dokumentów wynika, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem położony jest w granicach administracyjnych miasta Ł. Wprawdzie planowana inwestycja znajduje się na terenach o przeznaczeniu rolniczym (RV i RVI) i leśnym (Lz), jednakże zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 i z 2014r. poz. 40 i 1101) - przepisów rozdziału 2 o ograniczaniu przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Ponadto jakkolwiek wniosek inwestora obejmuje całą działkę, nie wyłączając terenów leśnych, to wykluczyć można (w oparciu o wniosek inwestora), że zamierzeniem inwestora było inwestowanie na części działki nr ewid. 159 stanowiącej teren leśny, a tylko taka okoliczność stanowić mogła o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Nie ma przy tym znaczenia powołanie się przez organ I instancji na przepis art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który został uchylony ustawą z dnia 11 lipca 2014r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014r. poz. 1101), skoro treściowo przepis art. 10a w całości skonsumował normę zawartą w uchylony art. 5b ww. ustawy. Organ odwoławczy nadmienił, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, że teren inwestycji to grunty o konturze klasyfikacyjnym R (rolnym), a jedynie użytek faktyczny stanowi część działki o powierzchni 0,1098 to las ( Lz). Co się zaś tyczy uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej, zgodzić należy się ze skarżącym M. G., że przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą nie może prowadzić do cedowania ustawowych kompetencji organu. Z tego względu, pomimo powierzenia Zarządowi Dróg i Transportu obowiązków zarządcy drogi, to Prezydent Miasta Ł. nadal jest zarządcą gminnych i powiatowych dróg publicznych w granicach miasta Ł. Zarząd Dróg i Transportu nie może być, więc traktowany jako odrębny ("inny") organ, lecz jest jednostką, przy pomocy, której Prezydent Miasta Ł. wykonuje obowiązki zarządcy dróg. Jednakże wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia inwestycji przyległej do pasa drogowego nie może być traktowane jako uchybienie mające istotne znaczenie i powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Postanowienie takie winno być traktowane li tylko jako opinia jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu warunki zabudowy zwłaszcza, że nie sposób uznać, że obowiązek wypowiedzenia się zarządcy drogi, co do planowanej inwestycji przyległej do pasa drogowego dotyczyłby tylko przypadków braku tożsamości podmiotowej organów. Skoro Prezydent Miasta Ł. posiada wyspecjalizowane jednostki zarządzające drogami na terenie miasta Ł., to niewątpliwie organ wydający warunki zabudowy winien zasięgnąć opinii takiej jednostki, jakkolwiek nie powinna ona przybierać formy postanowienia. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli M. G., B. G. i W. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji) i art. 138 § 2 K.p.a. (wobec jego niezastosowania), a także naruszenie prawa procesowego tj. art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wobec dokonania niewszechstronnej, nierzetelnej oceny materiału dowodowego. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że przez niedoręczenie im wraz z decyzją organu I instancji załączników graficznych, uniemożliwiono im zapoznanie się z rzeczywistą treścią kompletnej decyzji, a tym samym jej właściwą ocenę i możliwość skutecznego zaskarżenia. Naruszenie to spowodowało brak możliwości zweryfikowania przez nich poprawności wyznaczenia linii zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji. Dodatkowo skarżący podnieśli, że decyzja organu I instancji jest nieprecyzyjna, bowiem w części II pkt l ppkt 2 ustalono parametry zabudowy, takiej jak szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu attyki są nieostre, a ponadto w sposób zasadniczy takie ukształtowanie projektowanej zabudowy rażąco narusza harmonijnie występujący w sąsiedztwie ład przestrzenny. Jednym z podstawowych elementów tegoż ładu są niewielkie gabaryty obiektów występujących w okolicy terenu objętego wnioskiem. Tak znaczące zawyżenie ww. parametrów, w połączeniu ze wskaźnikiem wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki (na poziomie od 0,21 do 0,31) umożliwi zabudowę nieruchomości obiektem całkowicie dysharmonizującym przestrzeń po północnej stronie ulicy C. Przeznaczenie terenu poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób określony w decyzji, dla inwestycji o charakterze biurowo-magazynowym zlokalizowanej w terenie zabudowanym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi całkowicie zaburzy ład przestrzenny otoczenia poprzez, wprowadzenie nowej funkcji terenu niewystępującej w bliskim sąsiedztwie, pogorszy jakość życia mieszkańców sąsiadujących z inwestycji oraz wpłynie negatywnie na wartość nieruchomości. Skarżący podnieśli, że nie jest prawdą, iż nieruchomość objęta wnioskiem inwestora posiada dostęp z tej samej drogi publicznej co działka sąsiednia (a w istocie przyjęta za sąsiednią przez organy oddalona o setki metrów działka zabudowana przy ul. C 131 i 133 - pod salon i zabudowę usługową) objęta analizą, której funkcja umożliwia ustalenie parametrów dla inwestycji objętej skarżonymi decyzjami. Inwestor zamierza urządzić wjazd z ul. A, a bez wątpienia ulica ta jest inną drogą publiczną niż ulica C. Skarżący uznali również, że nie można się zgodzić z argumentami organów obu instancji, iż inwestycja nie wymaga przeprowadzenia procedury odlesienia terenu leśnego i przeznaczenia go na cele nieleśne. Część nieruchomości, której dotyczyć ma inwestycja (część działki nr 159) stanowi użytek leśny (Lz). Natomiast w ich ocenie zmiana przeznaczenia użytku leśnego na cele nieleśne może się odbyć wyłącznie w trybie sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a nie w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny uprawniony jest do badania legalności decyzji, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a). Skarga jest zasadna, choć sąd nie podzielił wszystkich jej zarzutów. Konieczność wyeliminowania z obrotu zaskarżonych decyzji wynika z naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania oraz uzasadniającego uchylenie decyzji naruszenia przepisów prawa materialnego. Ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest skutkiem braku na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania. Wymóg uzyskania pozytywnej decyzji, określającej warunki dla nowej inwestycji został nałożony na inwestorów regulacją zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego i ustalenia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływane jako: "rozporządzenie MI"). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzyskanie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przytoczona regulacja art. 61 w ust. 1 u.p.z.p. definiuje tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Warto wskazać również, iż po myśli art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż swoboda zagospodarowania własnej nieruchomości nie jest zasadą bezwzględną, niczym nieskrępowaną, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Z drugiej strony szczególny charakter decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że wydając rozstrzygnięcia organy obowiązane są baczyć by nie doprowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa własności. W wyroku z dnia 8 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 789/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu rozumiana musi być szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, a występujące wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz uprawnień właściciela (inwestora) w celu zachowania wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy." – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Podobną myśl przedstawiono w wyroku z dnia 19 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1745/09, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż: "Zgodnie też z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z istoty prawa własności wynika też prawo do zabudowania nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. art. 4 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (...)). Prawo zabudowy, jako element prawa własności, może być ograniczone przepisami ustawowymi i regulacjami planistycznymi. Ograniczenia te nie mogą być jednak interpretowane rozszerzająco". Wskazując na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że: "zarówno doktryna jak i orzecznictwo przyjmują szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących." – orzeczenie dostępne jw. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzenia MI, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (art. 2 pkt 4 rozporządzenia). W myśl § 3 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Brak rozważań co do sposobu wytyczenia obszaru analizowanego powoduje również, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie poddają się w tym zakresie kontroli sądu administracyjnego. Działanie powyższe stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy W rozpoznawanej sprawie organy zaakceptowały wytyczenie obszaru analizowanego niezgodne z § 3 rozporządzenia MI. Uchybienia te są przede wszystkim konsekwencją nieprawidłowego wytyczenia obszaru analizowanego. Szerokość działki objętej wnioskiem wynosi 71m. Zatem pierwotnie wyznaczono obszar analizowany o promieniu ponad 210 m. Jak wynika z graficznego załącznika do decyzji organu I instancji, w obszarze analizowanym wyznaczonym na bazie tego parametru w formie zbliżonej do okręgu (kolor zielony) znalazło się ponad sto zabudowanych nieruchomości. Autor wymienia je w tabeli w części opisowej analizy urbanistycznej. Zdecydowanie dominuje wśród nich zabudowa jednorodzinna, znikomą część stanowią nieruchomości wykorzystywane w celach gospodarczych, w tym na usługi. Jednakże nie są to nieruchomości zabudowane obiektami o gabarytach zbliżonych chociażby do zabudowy planowanej. To skłoniło autora analizy do powiększenia obszaru analizowanego. Oczywiście wytyczenie obszaru analizowanego większego, niż minimalny jest co do zasady dopuszczalne, niejednokrotnie wskazane. Należy przy tym jednakże pamiętać, że poszukiwania zabudowy o parametrach zbliżonych do planowanej nie może się odbywać w nieskończoność, nie jest wystarczające poszerzanie tego obszaru jedynie dla znalezienia terenu zabudowanego w sposób podobny do planowanej inwestycji (tak też WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Rz 955/13, LEX nr 1407250; WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 610/13, LEX nr 1493109). Wydaje się, że istotnym kryterium jest wielkość dotychczas badanego terenu, liczba obiektów podlegających badaniu, odległość obiektów pozwalających na przyjęcie kontynuacji funkcji i cech od pierwotnie wytyczonych granic badanego obszaru, sposób wyznaczenia ostatecznego obszaru analizowanego. W rozpoznawanej sprawie jedynie druga z wymienionych przesłanek została spełniona. Natomiast organ nie wyjaśnił przekonująco, dlaczego uznał za konieczne powiększenie i tak dużego obszaru analizowanego (o promieniu ponad 210 metrów), o gęstej zabudowie, pozwalającej na przeanalizowanie cech zabudowy i funkcji ponad stu obiektów. W takiej sytuacji z pewnością brak obiektów o podobnych cechach i gabarytach dla planowanej inwestycji nie jest wystarczającą przesłanką. Ponadto ustalenie większego obszaru powinno być stosowane w sytuacji, gdy trudno ocenić, jaka zabudowa jest dominująca albo wtedy, gdy brak jest w ogóle jakiejkolwiek zabudowy. Przede wszystkim jednak nie do zaakceptowania jest sposób wyznaczenia granic ostatecznego obszaru analizowanego nie odpowiada on bowiem regułom określonym w § 3 rozporządzenia MI. Obszar analizowany zyskał bowiem bardzo nieregularny kształt, został powiększony jedynie w jednym kierunku tak, aby objąć analizą w istocie trzy nieruchomości położone przy ulicy C 131-133. Pozwoliło to na wysnucie wniosku o kontynuacji funkcji nowej zabudowy. Organ nie wyjaśnił jednak, czy zabudowa w kręgu wyznaczonym stosownie do § 3 rozporządzenia na taki wniosek nie pozwala. Z załącznika graficznego decyzji i z wykazu nieruchomości w terenie analizowanym wynika bowiem, że przy ulicy D, będącej kontynuacją ul. A, po drugiej stronie ulicy C znajdują się nieruchomości zabudowane gospodarczo. Ponadto ustalenie gabarytów i cech nowej zabudowy w odniesieniu tylko do jednej nieruchomości, z pominięciem jakichkolwiek średnich wskaźników uzyskanych na obszarze analizowanym nie spełnia wymogu zachowania kontynuacji cech zabudowy. Wprawdzie przepisy rozporządzenia przewidują ustalenie niektórych wymaganych wskaźników – linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni nieruchomości, szerokości elewacji frontowej, jej wysokość jej górnej elewacji – w wielkości innej, niż średnie dla danego obszaru (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Jednakże prawodawca wprost wskazał, że odmienność ta za każdym razem musi wynikać z analizy. Wobec tego uzasadnienie analizy i decyzji winno za każdym razem wyczerpująco wyjaśnić zastosowanie odstępstwa od ogólnej zasady. W analizie stanowiącej podstawę kontrolowanych decyzji brak motywów przyjętego rozwiązania. Nie stanowi bowiem uzasadnienia przytoczenie powyższej zasady, czy ogólne odwołanie się do wyników analizy. Autor analizy winien szczegółowo wskazać, które z elementów analizy wskazują na zasadność proponowanego rozwiązania. Nieakceptowalne jest przyjęcie wskaźników nowej zabudowy w oparciu o dane jedynie z jednej czy trzech nieruchomości, jaskrawo odbiegające od wskaźników bliżej położonych ponad stu nieruchomości. Prowadzić to może do naruszenia ładu przestrzennego czy w istocie do obejścia reguł ustalania warunków nowe zabudowy, unormowanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia MI. Z pewnością chęć uwzględnienia wniosku nie stanowi wystarczającej przesłanki dla ustalenia wskaźników nowej zabudowy z tak istotnymi odstępstwami od przeciętnych wielkości na danym terenie. Jak wskazano wcześniej, analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu obejmuje zabudowę w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy". Nieruchomości przy ul. C 131-133, stanowiące w istocie jedyne odniesienie dla ustalenia wskaźników nowej zabudowy, położone są najdalej od planowanej inwestycji, bo w odległości około 300 m. Zabudowa ta wykracza poza okrąg uwzględniający trzykrotną szerokość frontu działki, tj. 3x71 metrów = 213 metrów. W analizie nie odniesiono się do wskaźników zabudowy gospodarczej w badanym terenie (poza nieruchomościami przy ul. C 131-133), położonych bliżej, choć w części opisowej autor analizy wymienia kilka z nich. Tymczasem gdyby z analizy wynikało, iż zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa warunki planowanego przedsięwzięcia odbiegają od wnioskowanych, organ mógłby zwrócić się do inwestora z zapytaniem o możliwość korekty wniosku. Takie zachowanie byłoby zgodne z zasadą ekonomii procesowej i zasadą budowania zaufania do organów Państwa. W tym miejscu należy również podkreślić, że sytuowanie zabudowy przemysłowej albo usługowej o znacznych rozmiarach przy głównych drogach jest uzasadnione, ale nie można tracić z oczu najbliższego sąsiedztwa. Skoro więc wcześniej organ wydając kolejne decyzje o warunkach zabudowy stworzył osiedle o charakterze rezydencyjnym, winien szczególnie rozważnie wprowadzać rozszerzenie rodzaju zabudowy. Nietrafnie też autor analizy przyjmuje, że to ulica C jest drogą publiczną, do której przylega nieruchomość objęta zamierzeniem inwestycyjnym. Działka położona jest przy ul. A, tu usytuowany jest front działki i to na tę ulicę odbywać się będzie zjazd z nieruchomości. Jest to zastrzeżenie o tyle istotne, że analiza nie uwzględnia zabudowy ulicy A, argumentując, że stanowiące punkt odniesienia dla ustaleń nieruchomości 144/21, 144/22, 144/23 (przy ul. C) są położone przy tej samej drodze publicznej. Rację mają skarżący, że nie ma podobnej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, tj. ulicy A. Dominującą zabudową przy ulicy A jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ponadto błąd ten prowadzi do kolejnego uchybienia – szerokość elewacji frontowej 47-59 m (przy średniej 11,8m) ustalono w stosunku do ul. C. Tymczasem elewacja frontowa to elewacja od frontu działki, w tym przypadku od ulicy A, zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia. Reasumując te część rozważań, w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący, czy sporna inwestycja w o proponowanych przez inwestora funkcjach i cechach spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stanowi to istotne naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. mające wpływ na jego wynik. Organy nie wyjaśniły też należycie, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. To wymóg zawarty expressis verbis w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Część nieruchomości objęta wnioskiem to grunt leśny. Organy nie ustaliły jednak, jak duży jest to obszar (czy też część jak dużego obszaru leśnego, co warunkuje podleganie ochronie w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Co prawda rację ma organ, że obecnie nie obowiązuje już art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stosownie do którego przepisów tego aktu nie stosuje się do gruntów rolnych, położonych w granicach administracyjnych miast. Przepis ten przestał obowiązywać z dniem 5 września 2014r. Przede wszystkim jednak zniesienie ochrony dotyczyło jedynie gruntów rolnych. Nadto stosownie do art. 10a, obowiązującego od 5 września 2014r., przepisów rozdziału 2 (o ograniczaniu przeznaczania gruntów na cele nierolne i nieleśne) nie stosuje się do gruntów rolnych, położonych w granicach administracyjnych miast. Oznacza to, że stosuje się je do gruntów leśnych położonych w granicach miast, które podlegają ochronie w trybie powołanej ustawy. Organy zatem wadliwie zinterpretowały normę art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. 2013r., poz. 1205 ze zm.). Trzeba tez pamiętać, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że terenem zabudowy jest cała nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, niezależnie od tego, na jakiej jej części ma się znaleźć zamierzenie budowlane. Zatem, jeżeli na części działki sklasyfikowane zostały grunty leśne, to bez odlesienia tych gruntów, lub podziału działki, jej zabudowa jest co do zasady niemożliwa. Należy też podkreślić, że powyższe uchybienia wymagają uzupełnienia materiału dowodowego i postepowania wyjaśniającego w celu prawidłowego ustalenia, czy planowana inwestycja w proponowanym bądź zmodyfikowanym kształcie (w zależności od wyników prawidłowej analizy urbanistycznej) oraz zweryfikowania wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym dotyczących ochrony gruntów leśnych. Na obecnym etapie nie można jednak przesądzić, że powstanie inwestycji o takim charakterze jest wykluczone. W szczególności, jak już wskazano wcześniej, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą zasadę kontynuacji funkcji (którą to przesłankę kwestionowali skarżący) należy traktować szeroko. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. sąd stwierdził, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. Wskazania co do dalszych działań wynikają z wcześniejszych rozważań. Związane są przede wszystkim z koniecznością uzupełnienia analizy urbanistycznej, celem podjęcia prawidłowej oceny, czy warunki zabudowy dla nowej inwestycji zostały spełnione oraz wyjaśnienia kwestii ochrony gruntów leśnych. ds