II SA/Rz 955/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium lub SKO, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267), zwanej dalej k.p.a. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że wskazane wyżej decyzje poprzedzone były decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, którą Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] listopada 2012r., nr [...] uchyliło, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] ustalił, na wniosek "A" Sp. z o.o. w R., warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "[...]" na terenie obejmującym działki nr ewid. 181/14, 181/15, 181/17, 181/18, 181/19 położone w K. gm. B. B.P. w odwołaniu zarzucił, że decyzja jest sprzeczna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Wskazał na negatywne konsekwencje dla jego działki związane realizacją inwestycji, zakwestionował parametry planowanej drogi dojazdowej, zarzucił przyjęcie zbyt rozległego obszaru analizowanego oraz błędy w samej analizie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji wskazało, że uchyliło decyzję, ale z innych przyczyn niż podano w odwołaniu. Podało, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r, poz. 647), zwanej dalej ustawą. Warunkiem uzyskania ww. decyzji, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy jest brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy albo objęcie tego terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1. Zgodnie z art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r., wprowadzonym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r. poz. 503), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III - wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zmiana tego przeznaczenia dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a zgoda powyższa uzyskiwana jest w procedurze opracowywania tego planu (art. 7 ust 1 ustawy). Planowana inwestycja obejmuje działki nr ewid. 181/14, 181/15, 181/17, 181/18,181/19 położone w K., gm. B.: działka nr ewid. 181/14 ma powierzchnię 0,0320 ha, z czego 0,0191 ha stanowi użytki rolne oznaczone symbolem RHIa (grunty rolne), działka nr ewid. 181/15 ma powierzchnię 0,3913 ha, z czego 0,1843 ha stanowi użytki rolne oznaczone symbolem Rllla (grunty rolne), 0,1050 ha stanowi użytki rolne oznaczone symbolem RHIb (grunty rolne) oraz 0,0719 ha stanowi użytki rolne oznaczone symbolem PsIII (pastwiska trwałe), działka nr ewid. 181/17 ma powierzchnię 0,1476 ha, z czego 0,0770 ha stanowi użytki rolne oznaczone symbolem RHIa (grunty rolne), 0,0493 ha stanowi użytki rolne oznaczone symbolem RHIb (grunty rolne) oraz 0,0213 ha stanowi użytki rolne oznaczone symbolem PsIII (pastwiska trwałe), działka nr ewid. 181/18 ma powierzchnię 0,3171 ha, z czego 0,1508 ha stanowi użytki rolne oznaczone symbolem RHIa (grunty rolne), 0,1098 ha stanowi użytki rolne oznaczone symbolem RHIb (grunty rolne) oraz 0,0565 ha stanowi użytki rolne oznaczone symbolem PsIII (pastwiska trwałe), działka nr ewid. 181/19 ma powierzchnię 0,0181 ha i w całości stanowi użytki rolne oznaczone symbolem B-PsIII (tereny rolne zabudowane). Zdaniem Kolegium zmiana przepisów prawa, która weszła w życie w okresie pomiędzy wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji a rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy, wymaga uwzględnienia przy orzekaniu przez organ odwoławczy. Stanowisko to znajduje potwierdzenia w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. OSK 1387/04 z dnia 11 maja 2005r. (Lex nr 168072) oraz WSA w Gdańsku w wyroku sygn. II SA/Gd 477/10 z dnia 15 grudnia 2010r. (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z koniecznością przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji w zakresie zbadania spełnienia warunku określonego w art. 61 ust 1 pkt 4 ustawy, SKO odstąpiło od analizy zarzutów odwołania, wydając bowiem decyzję kasacyjną organ odwoławczy przy jej wydaniu powinien ograniczyć się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. "A" Sp. z o.o., z siedzibą w R. reprezentowana przez adwokata G.C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wymienioną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1/ naruszenie przepisów prawa tj. art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez uwzględnienie zmian w prawie tj. nowelizacji art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych na etapie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy organ wydający uchyloną decyzję, trafnie oparł rozstrzygnięcie na powszechnie obowiązujących przepisach prawa w chwili wydawania uchylonej decyzji oraz nie uwzględnienie zasady pewności prawa oraz ochrony własności, a tym samym naruszenie interesu prawnego skarżącego, 2/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło naruszenia przepisów postępowania. Z uwagi na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie w/w decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa, którym jest Rzeczpospolita Polska jest zasada państwa prawa, z której wynika zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez państwo prawa. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą (wyrok TK z 19 marca 2007r., K 47/05). Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jak też i oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny (wyrok TK z 19 grudnia 2008r.,K 19/07). W niniejszej sprawie odwołanie powinno być rozpatrywane według przepisów obowiązujących w chwili wydania uchylonej decyzji. Uwzględnienie zmian przepisów przy orzekaniu przez organ odwoławczy narusza zasadę "interesów w toku", która zapewnia ochronę jednostki w sytuacjach, w których rozpoczęła ona określone przedsięwzięcia na gruncie dotychczasowych przepisów. Interesy w toku podlegają bardziej intensywnej ochronie, jeżeli prawodawca ustanowił regulacje prawne dotyczące ściśle określonych rodzajów przedsięwzięć (wyroki z 25 czerwca 2002 r., K 45/01, 16 stycznia 2007 r., U 5/06 i 8 stycznia 2009 r., P 6/07). Uwzględnienie zmian przez organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym stanowi naruszenie wyrażonych w Konstytucji wprost bądź wywodzonych na podstawie zasad pewności prawa oraz ochrony własności. Ponadto SKO nie uwzględniło normy wyrażonej w art. 11 ust 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1-2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że uchylenie decyzji było nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., a jako przyczynę jako zastosowania SKO wskazało na zmianę przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) wprowadzoną nowelą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. , poz. 503), która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r. Kolegium wyjaśniło też, że zmiana ta weszła w życie po wydaniu decyzji przez organ I instancji i dlatego organ odwoławczy był zobowiązany do jej stosowania. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1- 5. Jednym z tych warunków określonych w pkt 4 wyżej powołanego przepisu jest stwierdzenie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Ustawodawca w pkt 4 ust. 1 art. 61 ustawy wprowadził przesłankę, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, z tym zastrzeżeniem, że warunek ten został wyłączony stosunku do terenu, który jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc w 2003 r. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy nie uległ zmianie, zatem Kolegium błędnie przyjęło, że do rozpoznawanej sprawy ma zastosowanie znowelizowany art. 7 ust. 1 ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), który wszedł w życie 26 maja 2013 r. Nowe zasady wyłączania gruntów rolnych z produkcji rolnej, wprowadzone ww. nowelą do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie miały wpływu na treść art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż przepis ten nie uległ zmianie. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się nieuwierzytelniona, ani nieopisana kserokopia mapy planu, bez określenia, jakiego planu zagospodarowania dotyczy, ponadto brak jest legendy planu, aby można było dokonać weryfikacji, że istotnie dotyczy terenu, który został wyłączony z produkcji rolnej i leśnej. Kwestia ta wymagała dokładnego wyjaśnienia, gdyż ma to istotne znaczenie dla określenia spełnienia przesłanki art. 61 ust. 4 ustawy, czyli przesłanki determinującej wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy z przyczyn wyżej podanych nie pozwala na weryfikację tego twierdzenia, a należy podkreślić, że jest to już druga w kolejności decyzja wydana przez SKO w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczność ta w ramach art. 136 k.p.a. czyli uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy mogła zostać wyjaśniona, jednak nie zostało to uczynione. Sąd uznał, że przyczyna wskazana przez Kolegium do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie miała uzasadnienia prawnego i dlatego stanowi to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organ też naruszył przepis prawa materialnego, gdyż błędnie zastosował przepis art. 61 ust. 4 ustawy, co zostało wyżej wyjaśnione. Z mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Granice sprawy w sensie materialnym wyznacza zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu, z tego względu, że jest to już kolejna w sprawie decyzja kasacyjną, a SKO orzekając po raz wtóry kasacyjnie odstąpiło od rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym sprawy w jej całokształcie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r., którym inwestor "A" sp. z o.o. w R. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych wraz z wjazdem drogą dojazdową, parkingami i infrastrukturą techniczną na działce nr 181/14, 181/15, 181/17, 181/18. 181/19 w K. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Burmistrz [...] wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o oryginał aktualnej mapy zasadniczej sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 w celu wykonania ponownej analizy, koncepcję zagospodarowania terenu objętego wnioskiem sporządzoną na kopii mapy zasadniczej, określenie wpływu projektowanej inwestycji na środowisko. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. jako rodzaj inwestycji wskazał: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (do pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, do dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Takie określenie planowanej inwestycji nie jest zgodne z art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdyż wniosek winien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie opisowej i graficznej (lit. b pkt 2), określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące wpływ na środowisko (lic pkt 2). Sąd zauważa, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie zawarł opisu zamierzenia inwestycyjnego w sposób zgodny z art. 52 ust. 2 ustawy. Zamierzenie inwestycyjne winno być określone precyzyjnie, gdyż w tym postępowaniu właśnie to konkretne zamierzenie jest oceniane przy uwzględnieniu wyników analizy urbanistycznej oraz w aspekcie zgodności z powszechnie obowiązującym porządkiem planistycznym ustalonym dla terenu objętego wnioskiem, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowanie przestrzennego. Tymczasem we wniosku skarżący inwestor swoje zamierzenie inwestycyjne określił jako zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych. W orzecznictwie sądowym nie budzi żadnych wątpliwości ukształtowany pogląd, że w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, to granice przedmiotowe orzekania przez organ wyznacza treść wniosku. W zaskarżonej decyzji organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (do pięciu budynków wielorodzinnych, do dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Natomiast w pkt 2 decyzji – "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu" - organ I instancji podał, że są projektowane dwa budynki jednorodzinne. Zatem wykazane wady wniosku, co do określenia przedmiotu przełożyły się na niezgodne z wyżej wskazanymi przepisami oznaczeniu planowanej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy. Organ w tym zakresie nie wzywał inwestora do uzupełnienia wniosku, co ma doniosłe znaczenie dla prawidłowego określenia granic orzekania, zwłaszcza, gdy inwestor we wniosku deklaruje budowę zespołu budynków, a ilość obiektów tworząca ten zespół musi być precyzyjnie oznaczona we wniosku. Należy bowiem pamiętać, że stosownie do art. 64 w zw. z art. 55 ustawy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) zwane dalej rozporządzeniem w § 1 wymienia parametry nowej zabudowy, które muszą być zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, w sposób wskazany w § 4 - 8 rozporządzenia. Kwestia wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego była już przyczyną decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Natomiast w aktualnie rozpoznawanej sprawie powstają wątpliwości, co do prawidłowego oznaczenia frontu działki, a w konsekwencji wyznaczenia obszaru analizowanego wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Uwzględniając powyższe przepisy należy uznać, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jednak, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Należy nadto podkreślić, że teren inwestycji winien mieć jeden front, zaś o ile usytuowanie działki jest tego rodzaju, że przylega ona do dwóch lub większej liczby dróg, a organ ma wątpliwości, z której strony będzie wjazd główny lub wejście na działkę, na której ma być realizowana planowana inwestycja, to był obowiązany wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień (tak również wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1381/07, LEX nr 394823). Z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika jednoznacznie, że główny wjazd na działkę będzie się odbywał od drogi publicznej projektowaną drogą wewnętrzną oznaczoną literami FEDG do boku CG. Mając na względzie przywołany § 2 pkt 5 rozporządzenia w warunkach niniejszej inwestycji nie ma możliwości przyjęcia jako frontu działki boku C-F, gdyż nie przylega do tego boku główny wjazd lub wejście na teren objęty wnioskiem. Z tej przyczyny, to szerokość frontu działki w rozumieniu normatywnym jest daną bazową dla określenia granic obszaru analizowanego, przy uwzględnieniu wyjątków wymienionych w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego służy określeniu takich parametrów inwestycji, które wynikają z ochrony zasady dobrego sąsiedztwa, a także zachowaniu ładu przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna wynikać w sposób jednoznaczny z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym. Znalezienie na rozszerzonym obszarze terenu zabudowanego w sposób odpowiadający zasadzie, nie może być jedyną przesłanką znacznego rozszerzenia terenu analizowanego (wyrok WSA w Gliwicach z 2013-01-25 sygn. akt. II SA/Gl 1067/12; LEX nr 1296112) W pkt II analizy zawarto opis funkcji obszaru (1), parametry cechy zabudowy i zagospodarowania terenu (2), linię zabudowy (3), wskaźniki powierzchni nowej zabudowy (4), szerokość elewacji frontowej (5), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (6), geometria dachu (7). W ocenie Sądu opis funkcji analizowanego obszaru jest zbyt ogólnikowy i nie znajduje odniesienia do obiektów znajdujących się w tym obszarze. Nie budzi wątpliwości funkcja mieszkalna, ale te powstają przy połączeniu do realizacji na terenie objętym wnioskiem budynków jednorodzinnych i budynkami wielorodzinnymi. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na tezę wyroku, w którym stwierdzono, że nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różni się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20.03.2013 r. II SA/Rz 1197/12; LEX nr 1294504, G. Prawna 2013/72/12). W realiach niniejszej sprawy szczególną okolicznością w ramach jednej inwestycji nazwanej przez inwestora zespołem budynków jest połączenie obiektów o dość odmiennych cechach i parametrach i dlatego w ocenie Sądu analiza winna być dokładnie uzasadniona ze wskazaniem konkretnych obiektów z obszaru analizowanego, które pozwoliły dla tego terenu na takie połączenie obiektów mieszkalnych, ale z istotnymi różnicami każdego z nic. Takiej oceny nie zawiera analiza sporządzona dla potrzeb wydania kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy. Dodać wypada, że w orzecznictwie można odnaleźć również i taki pogląd, że dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na terenie o zabudowie jednorodzinnej stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady "dobrego sąsiedztwa" (wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 466/12 z 2012.11.21 LEX nr 1248807). Zaprezentowane poglądy jednoznacznie wskazują na doniosły charakter analizy urbanistycznej, a w szczególności uzasadnienia dla poczynionych w niej ustaleń odnoszących się do jej części graficznej. Za nieprawidłowy Sąd uznaje również sposób określenia parametrów inwestycji w pkt 3 sentencji decyzji. Określając gabaryty i formę architektoniczną dla budynków mieszkalnych do III kondygnacji z poddaszem użytkowym, szerokość elewacji frontowej dla jednego segmentu do 27, 0 m, wysokość budynku do kalenicy 10 m, okap lub ściana attykowa do 10 m od poziomu przyległego terenu. Podobnie zostały określone parametry odnośnie budynków jednorodzinnych. Wymienione wyżej parametry zostały określone w decyzji organu I instancji ze zbyt dużym marginesem swobody inwestycyjnej z tego powodu, że określono tylko maksymalne wielkości. Dodać też należy, że z uzasadnienia analizy urbanistycznej nie wynika, dlaczego tej wielkości wskaźniki przyjęto dla nowej zabudowy. Nie podano natomiast parametrów nowych obiektów, ich powierzchni, kubatury. Stanowisko wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych, co do sposobu określania wskaźników nowej zabudowy jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości, że określenie to powinno być precyzyjne, ale dopuszcza się też ukształtowanie tych parametrów poprzez użycie określenia "od... do...". Określenie parametrów wynikających z § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) powinno być konkretne i stanowcze - winny być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je określając. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych. Natomiast z przepisów u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, bądź też poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość" (wyrok WSA w Krakowie z 22.12.2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11 LEX nr 1152855). Natomiast w wyroku z dnia 24.01. 2012 r. również WSA w Krakowie sygn. akt 1527/11 stwierdził, że ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku powinno być wyznaczone w sposób konkretny (publ. LEX nr 1107937). Tych kryteriów określenia wskaźników nowej zabudowy nie spełniają pozostałe parametry zawarte w pkt 3 sentencji decyzji organu I instancji. Wadliwie zostały też określone gabaryty projektowanego parkingu w stosunku 1:1, gdyż nie podano, czy proporcja ta odnosi się do jednego budynku, czy jednego lokalu. Zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 r. liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z § 1 ww. rozporządzenia wynika, że miejsca postojowe mają być przewidziane dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo i zaakcentowano potrzebę wyodrębnienia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Podkreślić należy, że miejsca postojowe mają znajdować się w granicach nieruchomości, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego to jest postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Koniecznym jest ustalenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 12.10.2012 r., sygn. akt II OSK 812/11 LEX nr 1234145). Rację należy przyznać autorowi analizy, że z tej przyczyny, że działka leży w drugim rzędzie zabudowy, to nie było potrzeby ustalania nieprzekraczalnej linii zabudowy, która dotyczy działek graniczących z drogami publicznymi. Wszystkie wyżej opisane nieprawidłowości związane z określeniem wskaźników nowej zabudowy muszą zostać poprawnie ustalone w ponownie prowadzonym postępowaniu zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu, w tym ustalenie liczby miejsc parkingowych. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, przy czym zakres prowadzonego postępowania dotyczy również stosownego uzupełnienia wniosku w terminie wyznaczonym przez organ z pouczeniem inwestora o konsekwencjach wynikających z nieuzupełnienia wniosku (art. 64 § 2 k.p.a.). Dodatkowo Sąd za wskazane uważa przeprowadzenie wizji w terenie w aspekcie ustalenia, czy nie zostały rozpoczęte prace budowlane, w tym wykonanie drogi, co wynika ze zdjęć nadesłanych przez B.P. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy planowanej inwestycji, a nie inwestycji w trakcie realizacji (wyjątek legalizacja samowoli budowlanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego). Przedstawiony stan sprawy potwierdza, że organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 obligowało Sąd do uchylenia decyzji obydwu organów. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 p.p.s.a.