II GSK 1234/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 40/15 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 40/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi K. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2014 r. nr, [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek: 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. K. K. (dalej: Wnioskodawczyni, skarżąca) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie (dalej: Zakład; ZUS) o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy za okres od 03/2012 do 02/2013r., uzasadniony trudną sytuacją finansową i rodzinną. Wnioskodawczyni oświadczyła, że otrzymuje wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia w wysokości 900 zł brutto, nie posiada żadnych składników majątkowych, a prowadzona przez nią działalność nie przyniosła oczekiwanych dochodów. Nadto wskazała, że zamieszkuje w mieszkaniu komunalnym wraz z rodzeństwem, prowadząc przy tym samodzielnie gospodarstwo domowe. Poinformowała również, że otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 228,55 zł przyznany na 6 miesięcy oraz oświadczyła, że jest osobą schorowaną. W dniu 9 października 2014 r., Zakład odmówił Wnioskodawczyni umorzenia należności. W dniu 23 października 2014 r. wpłynął wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności. We wniosku skarżąca oświadczyła, że nie jest w stanie opłacić należności wobec Zakładu, ponieważ w dalszym ciągu znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej, osiąga roczny dochód w kwocie 10.800 zł brutto (900 zł brutto miesięcznie). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2014 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie w stosunku do skarżącej nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2013, poz. 1442, dalej jako: u.s.u.s.). Wskazał przy tym, iż skarżąca pozostaje ujawnionym przedsiębiorcą zawieszając wykonywanie działalności. Ponadto, osiąga dochody na podstawie umowy o pracę. Zdaniem Organu, w niniejszej sprawie nie zachodzi również uzasadniony przypadek, który ze względu na szczególne okoliczności przy uwzględnieniu ważnego interesu osoby zobowiązanej, winien w oparciu o powołane przepisy i zawarte w nich przesłanki skutkować umorzeniem przedmiotowego zadłużenia i zwolnieniem z długu w okresie jego wymagalności. Skarżąca pracuje osiągając dochody stanowiące podstawę zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych w prowadzonym gospodarstwie domowym, nie mając innych osób na utrzymaniu. Skarżąca aktualnie pozostaje ujawnionym przedsiębiorcą z zawieszoną działalnością w gotowości do jej podjęcia. Organ zaznaczył przy tym, że skarżąca zainteresowana umorzeniem w trakcie prowadzenia działalności w której to powstało zadłużenie objęte wnioskiem, osiągała dochody w roku 2011 w kwocie 3.555,76 zł brutto, w roku 2012 w kwocie 12.895,60 zł brutto, natomiast w roku 2013 w kwocie 8.363,04 zł, nie opłacając czy też przystępując do takiej spłaty celem ułożenia się z wierzycielem publicznoprawnym jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych choćby w ratach. Nadto w ocenie Organu, pomimo powołanej choroby, skarżąca nie jest osobą wyłączoną z rynku pracy i możliwości zarobkowych, osiągania dochodów na spłatę czy finansowania zobowiązań. Skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy ze względu na swoją sytuacje zdrowotną. W ocenie Organu, powołane we wniosku okoliczności związane z sytuacją finansową i rodzinną w okoliczności w której Skarżąca pracuje i osiąga dochody nie mogą samoistnie uzasadniać umorzenia i takiego odstąpienia od dochodzenia przedmiotowej należności. Organ stwierdził zatem, brak uzasadnionego przypadku o którym mowa w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Nadto, wniosła o włączenie do akt niniejszej sprawy dokumentacji medycznej załączonej do akt sprawy [...]. W odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentowany przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Szczecinie działającego w sprawie przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z normą zawartą w art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem treści ust. 2-4. Wskazane przepisy stanowią, że należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, natomiast odnośnie ubezpieczonych będących płatnikami składek możliwość umorzenia należności może mieć miejsce również mimo braku ich całkowitej nieściągalności. WSA wskazał, iż w orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Sąd zaznaczył, iż w treści zaskarżonej decyzji trudno dopatrzyć się analizy i odniesienia konkretnej sytuacji skarżącej do tychże pojęć, co niewątpliwie stanowi błędną interpretację i w konsekwencji naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Sąd podniósł, iż decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Nie zwalnia to jednak Organu przy wydaniu tego rodzaju decyzji z obowiązku rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. WSA wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, skarżąca zachorowała na raka tarczycy a następnie gruźlicę. Na skutek krachu na rynku straciła swoje miejsce pracy. Mieszka razem z bratem i z siostrą, ale każda z osób prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Obecnie skarżąca pracuje na 1/2 etatu na umowę o pracę jako ekspedientka i otrzymuje netto 621 zł. Nadto, otrzymała dodatek mieszkaniowy w wysokości 228,55 zł (przyznany na 6 miesięcy). Zgodnie z oświadczeniem skarżącej, na leki miesięcznie wydaje średnio ok.100 zł, a do tego musi przestrzegać odpowiedniej diety. Inne stałe wydatki które skarżąca jest obowiązana ponosić to: koszty eksploatacyjne mieszkania – czynsz 230 zł, opłata za gaz ok. 220 zł (co dwa miesiące), energia 170 zł (co dwa miesiące w podziale na trzy osoby), telefon komórkowy 25 zł. W ocenie WSA, skarżąca wykazała, iż na inne niezbędne wydatki (np. wyżywienie, środki czystości, ubranie) dziennie zostaje Jej ok. 15 zł. WSA wskazał, iż biorąc pod uwagę powyższy wywód, a także konieczność odniesienia się do wskazywanych i możliwych do zweryfikowania poziomów minimum socjalnego i minimum egzystencji, Organ winien ustalić, czy jest to kwota zapewniająca owe minima i pozwalająca w konsekwencji na stwierdzenie, że skarżąca jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż dążenie do zaspokojenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie może doprowadzić pozbawienia zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych (§ 3 pkt 1 rozporządzenia). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie w przypadku braku stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania i wystąpienia przesłanek określony w treści § 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi; zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach: 1. naruszenia prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ rentowy błędnie odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek przy obiektywnie trudnej sytuacji życiowej i finansowej strony oraz art. 28 ust. 3 a i 3 b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także § 3 ust. 1 pkt i 3 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) poprzez błędne jego zastosowanie i stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organ rentowy nie dokonał analizy sytuacji życiowej strony pod względem możliwości zaspokajania przez nią niezbędnych potrzeb życiowych, a także poprzez zakwestionowanie uznaniowego charakteru decyzji organu; 2. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności naruszenie art. 145 pkt 1 tej ustawy i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, jak również mimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz ich uzasadnienia wynika, że wadliwość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji, strona skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu prawa materialnego tj. art.28 ust.2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że w okolicznościach tej sprawy organ błędnie odmówił umorzenia należności z tytułu składek, a także w naruszeniu art.28 ust.3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust.1 pkt 1 i 3 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez błędne ich zastosowanie. Natomiast w zakresie naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art.145 pkt 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy odnosząc się do przedstawionych zarzutów należy zwrócić uwagę, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części przez ZUS należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot, zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym uprawnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia do określenia szczegółowych zasad umarzania takich należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, sformułowano zalecenie w postaci brania pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one - jako przykładowe - 3 sytuacje, a wśród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uwzględniając powyższe regulacje, w orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (vide wyrok NSA z dnia 8.09.2015 r sygn. akt II GSK 1807/14, wyrok NSA z dnia 20.01.2015 r. sygn. akt II GSK 2222/13 niepublikowane). Natomiast wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Zasadnie więc wskazuje Sąd I instancji, że organ administracji publicznej przeprowadzając postępowanie w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, a przed wydaniem decyzji mającej charakter uznaniowy, winien dokonać analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych jej potrzeb, przy czym przy tej analizie organ nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Uznaniowy charakter powoduje, że organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w § 3 ust.1 rozporządzenia wykonawczego. Podkreślić bowiem należy, że zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Wobec tego trafnie podnosi Sąd I instancji, przytaczając w tym zakresie orzecznictwo NSA, iż punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Z akt sprawy wynika, że organ wydając zaskarżoną decyzję uznał, że w stosunku do skarżącej nie zachodziła przesłanka całkowitej nieściągalności, a fakt uzyskiwania przez nią dochodów z umowy o pracę oraz to, że skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, co powoduje, że nie jest osobą wyłączoną z rynku pracy, skutkuje uznaniem, iż brak było podstaw do przyjęcia, że zaistniały przesłanki o których mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia wykonawczego. Natomiast, jak to zostało już wcześniej wskazane, organ przy ocenie zaistnienia przesłanek wymienionych w § 3 ust.1 rozporządzenia wykonawczego, winien mieć na uwadze dane statystyczne zawierające informacje określające wielkość tzw. minimum egzystencji, jak i minimum socjalnego. Ze ziszczeniem się przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego mamy do czynienia wówczas, gdy warunki bytowe osoby zobowiązanej powodują trwałe zagrożenie dalszej egzystencji. Przy ocenie czy ten stan ma charakter trwały należy uwzględnić, czy trudności płatnicze zobowiązanego mają charakter okresowy, czy też może trwały i pogłębiający się oraz czy istnieją szanse na poprawę sytuacji finansowej. Ponadto, przy tej ocenie trzeba porównać stwierdzoną sytuację materialną strony z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami utrzymania jej, w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku. Za niezasadny należy także uznać zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art.145 pkt 1 p.p.s.a. pomimo, jak podnosi kasator, braku naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Pomijając fakt, że wskazany wyżej przepis prawa zawiera szereg jednostek redakcyjnych i powołanie go bez precyzyjnego wskazania tych jednostek redakcyjnych, przy uwzględnieniu zasad określonych w art.175 § 1 p.p.s.a. i art.176 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a, stanowi istotne uchybienie w konstrukcji skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że art.145 § 1 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym (blankietowym), stanowiącym jedynie prawną podstawę orzeczenia i bez powiązania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu z innymi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej (vide wyrok NSA z dnia 13.05.2016 r sygn. akt I OSK 1828/14, wyrok NSA z dnia 7.09.2016 r. sygn. akt II FSK 1649/16 niepublikowane). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.