II OSK 1278/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 95/15 w sprawie ze skargi E. K. i M. E. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. K. i M. E. solidarnie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 95/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi E. K. i M. E. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy, po rozpatrzeniu wniosku W. H. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 19994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał E. M. obniżyć ogrodzenie z płyt betonowych zlokalizowanych w Z. na posesji przy ul. [...] przy granicy z posesją nr [...] do wysokości 2,20 m. W wyniku rozpatrzenia odwołania W. H. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zielonej Górze postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 136 i art. 123 k.p.a. nakazał PINB w Zielonej Górze przeprowadzenie dodatkowego postępowania w postaci przeprowadzenia dowodu z oględzin mającego na celu wyjaśnienie i ustalenie okoliczności dotyczących obniżenia przedmiotowego płotu, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił decyzję PINB w Zielonej Górze z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego ogrodzenia. Decyzja ta została również uchylona przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie PINB w Zielonej Górze postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących budowy przedmiotowego ogrodzenia i nałożył obowiązek przestawienia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną przeprowadzonych robót. Z uwagi na nie wykonanie postanowienia z [...] marca 2013 r. PINB w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał skarżącym rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Powyższa decyzja, w wyniku rozpatrzenia odwołania E. K. została przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylona decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zielonej Górze postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 136 i art. 123 k.p.a. nakazał PINB w Zielonej Górze przeprowadzenie dodatkowego postępowania w postaci przeprowadzenia dowodu z oględzin mającego na celu wyjaśnienie i ustalenie okoliczności dotyczących obniżenia przedmiotowego płotu, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uchylił decyzję PINB w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z [...] września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zielonej Górze działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a i art. 49b ust. 1 Prawa budowanego, odmówił wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia wykonanego z płyt betonowych i betonowo-drewnianych, usytuowanego na posesji przy ul. [...] w miejscowości Z. przy granicy z posesją nr [...], przez E. K. i M. E. W ocenie organu ogrodzenie z uwagi na jego wysokość oraz to, że jest usytuowane pomiędzy dwoma działkami o przeznaczeniu budowlanym, nie wymagało dokonania procedury "zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia". Od powyższej decyzji z dnia [...] września 2014 r. odwołanie złożyła Z. H. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stosowanie do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał E. K. i M. E. rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na posesji przy ul. [...] w miejscowości Z., przy granicy z posesją nr [...], w zakresie obejmującym przebieg ogrodzenia równolegle do ściany zewnętrznej budynku położonego na posesji przy ul. [...] w miejscowości Z., to jest na odcinku wyznaczonym przez skrajne narożniki tego budynku. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązkowi zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej podlega budowa pomiędzy posesjami – działkami budowanymi, którego wysokość przekracza 2,20 m. W takim zaś przypadku budowa ogrodzenia pomiędzy posesjami nr [...] a nr [...] przy ul. [...] w miejscowości Z., albo też określonego fragmentu tego ogrodzenia, nie mogłaby stanowić przypadku, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – budowa ogrodzenia będącego urządzeniem budowlanym, bez wymaganego zgłoszenia. Jednakże w ocenie organu odwoławczego w sprawie należało również przeanalizować, czy budowa ogrodzenia nie wypełnia hipotezy z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, dotyczącego wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zawartych w przepisach. Organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie okoliczności sprawy wskazują, że budowa przedmiotowego ogrodzenia w zakresie odcinka równoległego do ściany zewnętrznej budynku na posesji nr [...] (jak wynika z akt sprawy ogrodzenie na tym odcinku przebiega w odległości ok. od 70 do 110 cm od lica zewnętrznego ściany budynku) spowodowała naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów innych aktów prawnych. Zdaniem LWINB wykonanie ewentualnych robót remontowych związanych ze ścianą budynku nr [...] przyległą do ogrodzenia, przy założeniu, że ogrodzenie to znajduje się w obecnym usytuowaniu, wiązałoby się z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. z 2003 r. Nr 47, poz. 401), wydanego na podstawie art. 237 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U z 2014 r., poz. 1502). Konkretnie, jak wskazał LWINB, naruszeniu podlegałyby następujące przepisy ww. rozporządzenia: – § 12, zgodnie z którym szerokość drogi przeznaczonej dla ruchu pieszego jednokierunkowego powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dwukierunkowego – 1,2 m (droga związana z obejściem budynku w trakcie robót). Nie jest możliwe spełnienie tego wymagania z powodu odległości ogrodzenia od ściany, – § 22 ust. 1, zgodnie z którym w miejscach przejść i przejazdów szerokość daszka ochronnego wynosi co najmniej o 0,5 m z każdej strony niż szerokość przejścia lub przejazdu – nie jest możliwe spełnienie tego wymagania z powodu odległości ogrodzenia od ściany wynoszącej od 70 do 110 cm, bowiem łączna szerokość daszka wynosić musi w omawianym przypadku 0,75 m + 0,5 = 1,25 m, przy czym bez wpływu na taki stan rzeczy pozostaje wysokość ogrodzenia (ok. 220 cm) mniejsza niż wysokość montażu daszka (2,40 m) wymagana w § 22 ust. 2. E. K. i M. E. zaskarżyli powyższą decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 95/15 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nakazując skarżącym rozbiórkę ogrodzenia a w zasadzie jego części, tj. na odcinku wyznaczonym przez skrajne narożniki budynku znajdującego się na posesji nr [...] organ odwoławczy przyjął, że ogrodzenie to zostało wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, a tym samym wypełniona została dyspozycja art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, to zaś uzasadnia zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 tej ustawy. Sąd podkreślił, że za "istotne" naruszenia przepisów w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego uznaje się głównie uchybienia warunkom techniczno-budowlanym (o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego), określonym w przepisach wykonawczych do Prawa budowlanego. Choć nie tylko, bo w grę mogą wchodzić tutaj także inne przepisy materialnego prawa administracyjnego, jak np. przepisy dotyczące ochrony środowiska, ochrony przyrody, prawa wodnego, ochrony przeciwpożarowej, dotyczące dróg publicznych, a także przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z całą jednak pewnością nie mogą być to przepisy wskazanego przez organ odwoławczy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych. Są to bowiem, jak słusznie wskazali skarżący, przepisy prawa pracy (wydane na podstawie art. 237.15 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy), które adresowane są do pracodawców i pracowników, nie zaś do inwestorów robót budowlanych, a związku z tym nie są przepisami, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Dlatego też w ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i naruszeniem prawa materialnego – art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 marca 2015 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. i M. E. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie przepisy prawa materialnego powołane w skardze kasacyjnej nie zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, a zostały naruszone zaskarżoną decyzją, która została prawidłowo uchylona przez Sąd pierwszej instancji. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołał art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud., zgodnie z którym właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Jak łatwo zauważyć żaden z elementów hipotezy tego przepisu nie występuje w stanie faktycznym tej sprawy. Bezprzedmiotowe jest bowiem wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, skoro sporne ogrodzenie stoi na gruncie od kilku lat i nie są przy nim aktualnie wykonywane żadne roboty budowlane. Nie jest to też, jak wynika z akt sprawy ogrodzenie, które w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, skoro wysokością nie przekracza 2,20 m. Poza tym budowa ogrodzenia pomiędzy działkami od lat zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz obowiązku dokonania zgłoszenia. Nie było też żadnych podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., bowiem przepisy, na które powołał się organ odwoławczy, przepisy z zakresu Prawa pracy, nie mogą stanowić podstawy do wydania takiej decyzji. Zresztą jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa sądowego, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. może mieć zastosowanie w ostateczności, kiedy w żaden inny sposób wykonanych robót budowlanych nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Jednak w tym przypadku trudno wskazać przepisy, które by świadczyły o tym, że istniejący stan nie jest zgodny z prawem. Nie ma więc podstaw prawnych aby zastosować w przypadku omawianego ogrodzenia którykolwiek z przepisów art. 51 Pr.bud., a nie może to być do wykazania stanu niezgodności z prawem, jakikolwiek przepis, który się mieści w katalogu przepisów wymienionych w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jak wywodzi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zbyt bliska odległość dzieląca przestrzeń pomiędzy ogrodzeniem należącym do E. K. i M. E. a budynkiem mieszkalnym W. H. i Z. H. może w praktyce utrudniać roboty remontowo-budowlane przy budynku, mogą tu jednak mieć zastosowanie przepisy art. 47 Pr.bud. Jak wykazały dotychczasowe działania organów nadzoru budowlanego w tej sprawie, jest to przypadek, który nie może być rozstrzygnięty w drodze nakazu rozbiórki ogrodzenia, gdyż brak jest podstaw prawnych do takiego zakończenia sprawy. W związku z powyższym postępowanie administracyjne w tej sprawie powinno być umorzone. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.